Umsögn um frumvarp til laga um útlendinga (skráning á gestum gististaða, heimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga)
Umsögn til allsherjarnefndar Alþingis, dags. 26. febrúar 2002
Vísað er til bréfs allsherjarnefndar Alþingis, dags. 13. febrúar 2002, þar sem óskað er umsagnar Persónuverndar um frumvarp til laga um útlendinga og frestur til þess veittur til 28. þ.m.
Mun vera um að ræða frumvarp sem var lagt fram á 126. löggjafarþingi, en hlaut ekki afgreiðslu. Er frumvarpið því endurflutt nú en með nokkrum breytingum.
Farið hefur verið yfir frumvarpið með hliðsjón af 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins, nr. 33/1944, lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000 með áorðnum breytingum og tilskipun Evrópusambandsins nr. 95/46/EB um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga. Gerir stofnunin eftirfarandi athugasemdir:
Athugasemd við 54. gr. frumvarpsins
Í umsögn Persónuverndar dags. 31. janúar 2001, um frumvarp til laga um útlendinga, er sent var stofnuninni til umsagnar á 126. löggjafarþingi, voru eftirfarandi athugasemdir gerðar við a-lið 1. mgr. 54. gr. frumvarpsins:
"Í 54. gr. umræddra frumvarpsdraga er ákvæði sem ætlað er að veita dómsmálaráðherra vald til að setja reglur um að hver sá sem rekur gististað, hvers konar sem er, eða tjaldsvæði, skuli halda skrá yfir alla þá sem þar gista (íslenska og erlenda) og tilkynna lögreglu. Að mati Persónuverndar þurfa afar veigamikil rök að standa til svo víðtæks eftirlits með ferðum fólks en hvorki verður af umræddu ákvæði né greinargerð með því ráðið hver þau séu. Í sömu málsgrein er síðan ákvæði um að allir aðrir sem hýsa fólk (þ.e. aðrir en þeir sem reka gistihús og tjaldstæði) skuli veita Útlendingastofnun upplýsingar um útlendinga sem hjá þeim gista þyki ástæða til vegna öryggissjónarmiða eða sérstaks viðbúnaðar. Í greinargerð kemur fram að tilkynningaskyldan geti náð til íslenskra ríkisborgara. Til slíkrar skráningar þurfa að standa veigamikil rök en ekkert kemur fram um hver skuli meta hvenær gild ástæða sé til slíkrar tilkynningar né dæmi tekin um gildar ástæður. Virðist mega ráða að lagt sé til að hverjum manni geti orðið skylt að senda Útlendingastofnun tilkynningu í hvert sinn sem hann skýtur skjólshúsi yfir vini sína og ættingja, erlenda og íslenska. Hér er þörf gleggri afmörkunar um markmið ákvæðisins og framkvæmd með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin. Að minnsta kosti er þörf á að skýra mun nánar og skilgreina hvað falli undir öryggissjónarmið eða sérstakan viðbúnað."
Í frumvarpi til laga um útlendinga sem nú liggur fyrir Alþingi, er ákvæði a-liðar, 1. mgr. 54. gr. frumvarpsins enn óbreytt og ítrekar Persónuvernd því ofangreindar athugasemdir sínar, sérstaklega að ákvæðinu skuli ætlað að ná til íslenskra ríkisborgara. Leggur stofnunin til að tekið verði mið af orðalagi a- og b-liða 1. mgr. 45. gr. Samnings um framkvæmd Schengen-samkomulagsins frá 14. júní 1985, milli ríkisstjórna ríkja Benelúx-efnahagssambandsins, Sambandslýðveldisins Þýskalands og Lýðveldisins Frakklands um afnám í áföngum á eftirliti á sameiginlegum landamærum. Hefur samningur þessi skuldbindingargildi fyrir Ísland vegna aðildar landsins að Schengen-samkomulaginu. Tilvitnað samningsákvæði nær einungis til útlendra næturgesta, þ.m.t. ríkisborgara hinna samningsaðilanna, en ekki innlendra. Þá er í ákvæðinu mælt fyrir um að geyma skuli útfyllt eyðublöð handa þar til bærum yfirvöldum og senda þeim þegar þau telji það nauðsynlegt til að koma í veg fyrir ógnanir, vegna meðferðar sakamáls eða til þess að upplýsa hvað hafi hent horfna menn eða fórnarlömb slysa.
Athugasemd við 55. gr. frumvarpsins
Nýju ákvæði (55. gr.), um vinnslu persónuupplýsinga, hefur nú verið bætt í frumvarpið. Þar er m.a. kveðið á um heimild Útlendingastofnunar og lögreglu til vinnslu persónuupplýsinga, þar á meðal viðkvæmra, að því marki sem slík vinnsla geti talist nauðsynleg við framkvæmd laganna og að heimilt sé við vinnslu persónuupplýsinga að samkeyra upplýsingar Útlendingastofnunar og lögreglu eftir þörfum.
Ofangreint orðalag er að mati Persónuverndar of víðtækt og óskýrt. Minnt skal á að í raun hefur löggjafinn ekki alveg frjálsar hendur um það, hvernig hann hagar lagasetningu um málefni sem varða meðferð persónuupplýsinga og friðhelgi einkalífs. Það skýrist m.a. af eftirfarandi:
Í fyrsta lagi ber að gæta ákvæða stjórnskipunarréttar. Í 1. mgr. 71. gr. íslensku stjórnarskrárinnar nr. 19/1944, eins og henni var breytt með stjórnskipunarlögum nr. 97/1995, segir að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Í skýringum með stjórnarskrárákvæðinu er lögð á það sérstök áhersla að raunhæft svið þar sem líklegt sé að álitaefni vakni um hvort brotið hafi verið gegn friðhelgi einkalífs, sé skráning persónuupplýsinga um einstaklinga. Sé þar fyrst og fremst átt við, hversu langt megi ganga í skipulagðri skráningu á lífsháttum manna og högum og meðferð slíkra upplýsinga.
Stjórnarskrárákvæði þetta leggur m.a. ákveðnar skyldur á ríkið til lagasetningar. Sú skylda er í meginatriðum tvíþætt, þ.e. annars vegar skylda til þess að veita þessum réttindum manna vernd með ákvæðum refsilaga, sem gera brot annarra einstaklinga á þessum réttindum refsiverð, og hins vegar til þess að binda í löggjöf skýrar reglur um meðferð persónuupplýsinga. Við því hefur verið brugðist og eru nú gildandi almenn lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Til að þessi stjórnarskrárbundinn réttur til friðhelgi einkalífs hafi raunverulegt gildi verður að gera þá kröfu til löggjafans að hann virði þennan rétt við setningu sérlaga, s.s. við setningu laga um málefni útlendinga.
Loks er boðið í 2. og 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar að fyrrgreind einkalífsréttindi verði ekki skert nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Gera verður þá kröfu að slíkar lagaheimildir séu skýrar og afdráttarlausar, þannig að vafalaust sé nákvæmlega í hvaða tilvikum þeim verði beitt.
Í öðru lagi ber að hafa í huga að löggjafinn er bundinn af alþjóðlegum skuldbindingum.
a) Samkvæmt 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sem lögfestur var á Íslandi með lögum nr. 62/1994, skal sérhver maður eiga rétt til friðhelgi einkalífs síns, fjölskyldu, heimilis og bréfaskipta. Segir og að opinber stjórnvöld megi eigi ganga á rétt þennan nema samkvæmt því sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnalegrar farsældar þjóðarinnar, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra.
Persónuvernd telur með svo ótakmörkuðum aðgangi sem gert er ráð fyrir í 55. gr. frumvarps til laga um útlendinga sé of langt seilst til ná þeim markmiðum sem tiltekin eru í tilvitnuðu ákvæði sáttmálans og hér eiga við, s.s. að tryggja þjóðaröryggi, almannaheill, firra glundroða eða glæpum.
b) Íslendingar hafa undirgengist fleiri þjóðréttarlegar reglur á þessu réttarsviði á undanförnum árum, þ. á m. tilskipun 95/46/EB, um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga, (DIRECTIVE 95/46/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of October 24 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data). Markmið tilskipunarinnar er að tryggja samræmdar reglur og samræmda persónuupplýsingavernd í öllum aðildarríkjum ESB. Þann 25. júní 1999 tók gildi ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar (ákvörðun nr. 83/99) um að fella tilskipun nr. 95/46/EB inn í EES-samninginn. Tilskipunin var síðan lögtekin með setningu laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Ákvörðun Íslands um að fella þessa tilskipun undir EES samninginn þýðir að lög um meðferð persónupplýsinga, hvort heldur er almenn lög eða sérlög, þurfa að vera í samræmi við efnisákvæði tilskipunarinnar. Þ.a.l. þurfa sérlög, líkt og útlendingalög þau sem hér eru til umfjöllunar, að vera í samræmi við umrædda tilskipun.
Í 7. gr. laga nr. 77/2000 er að finna ýmsar grundvallarreglur sem fylgja skal við vinnslu persónuupplýsinga. Í dæmaskyni má benda á að í 2. tl. þess ákvæðis er m.a. áskilið að ekki skuli safna meiri upplýsingum en nauðsyn krefur til að ná settu marki og í 3. tl. kemur fram að ekki skuli gagna lengra í vinnslu upplýsinga en þörf krefur. Lögreglu og Útlendingastofnun ber eins og öðrum ábyrgðaraðilum skráa með persónuupplýsingum, að haga meðferð persónuupplýsinga í samræmi við 7. gr. laga nr. 77/2000 sem lögtekur ákvæði 6. gr. framangreindrar tilskipunar nr. 95/46/EC. Útlendingalagafrumvarpið felur í sér heimildir til víðtæks eftirlits. Það er ekki erfitt að koma auga á hættuna sem stafar af of víðtæku eftirlit lögreglu með lífi borgaranna. Mikilvægt er, þegar mannréttindi eru skoðuð í EES samhengi, að hafa í huga að í aðfararorðum EES samningsins segir svo: […] samningsaðilar eru sannfærðir um að Evrópskt efnahagssvæði muni stuðla að uppbyggingu Evrópu á grundvelli friðar, lýðræðis og mannréttinda.
Það er álit Persónuverndar að svo ótakmarkaður aðgangur sem gert er ráð fyrir í 55. gr. frumvarps til laga um útendinga uppfylli ekki skilyrði 7. gr. laga nr. 77/2000, sbr. 6. gr. tilskipunar nr. 95/46/EC.
…
Með vísun til alls þess er að framan greinir er lagt til að umræddri frumvarpsgrein verði breytt þannig að tryggt verði að Útlendingastofnun fái ekki aðrar upplýsingar frá lögreglunni en eingöngu þær sem ótvírætt tengjast umsækjendum um dvalarleyfi og aðeins þær upplýsingar sem eðli sínu samkvæmt geta haft þýðingu við afgreiðslu stofnunarinnar á þeim málum. Þá er að mati Persónuverndar óeðlilegt að lögreglan fái, án dómsúrskurðar, aðgang að skrám Útlendingastofnunar um málefni útlendinga, nema slíkur aðgangur sé nauðsynlegur gagngert vegna rannsóknar á tilteknu máli er varðar útlending eða eftirlit með útlendingum. Samkvæmt framansögðu verður sá aðgangur að vera takmarkaður við viðkomandi útlending og þær upplýsingar um hann sem skipt geta máli varðandi viðkomandi rannsókn.