Álit á lögmæti miðlunar upplýsinga úr Landskrá fasteigna

26.4.2007

Efni: Álit Persónuverndar á lögmæti miðlunar upplýsinga úr Landskrá fasteigna

1.

Persónuvernd vísar til bréfs Fasteignamats ríkisins, dags. 9. janúar 2007. Þar segir:

„Landskrá fasteigna er gagna- og upplýsingakerfi sem geymir upplýsingar um fasteignir. Það er Fasteignamat ríkisins sem annast fasteignaskráningu og sér um rekstur Landskrár fasteigna. Í skránni er mikið magn upplýsinga sem tengjast fasteignum og í lögum um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 og í reglugerð um fasteignaskráningu og fasteignamat nr. 406/1978, ásamt síðari breytingum, kemur fram hvaða upplýsingar skráin á að innihalda. Eru það m.a. upplýsingar um eigendur fasteigna sbr. 3. tl. 1. gr. reglugerðar 406/1978.

Nú í seinni tíð hefur ásókn í upplýsingar um fasteignaeigendur aukist til muna. Sérstaklega í því skyni að ná til ákveðinna markhópa fyrir kynningar í markaðsskyni og þess háttar. Tilgangurinn getur þó einnig verið annar og eru fjölmörg dæmi um beiðnir sem byggja á öðrum tilgangi.

Miðlun upplýsinga úr Landskrá fasteigna

Fasteignamat ríkisins hefur byggt upplýsingamiðlun sína m.a. á 24. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 sem er svohljóðandi:

„Fasteignamat ríkisins aflar og lætur í té upplýsingar og veitir þjónustu við úrvinnslu á þeim gegn gjaldi.

Gjaldskrá skv. 1. mgr. skal taka mið af því umfangi upplýsinga sem keyptar eru og þeim tekjum sem notendur hafa af þeim. Fjármálaráðherra staðfestir gjaldskrána."

Hefur verið litið svo á að ákvæðið leggi vissar skyldur á herðar Fasteignamats ríkisins varðandi miðlun upplýsinga. Er þá fyrst og fremst litið á hlutverk stofnunarinnar í því efni en það er að meta allar fasteignir fasteignamati sem bæði ríki og sveitarfélög miða álagningu skatta og gjalda við, eins ber Fasteignamati ríkisins skylda til að meta allar húseignir brunabótamati sem er vátryggingafjárhæð lögboðinnar brunatryggingar. Í reglugerð um fasteignaskráningu og fasteignamat eru svo tilgreind þau atriði sem skráning fasteigna felur í sér og eru það m.a. upplýsingar um eigendur þeirra, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 406/1978 með síðari breytingum. Aðgangur t.d. sveitarfélaga landsins, Fjársýslu ríkisins og tryggingafélaga byggir á þessari skyldu, þar sem fasteignamat og brunabótamat er álagningarstofn ýmissa skatta og gjalda, og hefur sú upplýsingamiðlun ekki verið tilkynnt sérstaklega til Persónuverndar, sbr. 2. tl. 5. gr. reglna nr. 698/2004. Það sama á við um rafrænan aðgang að uppflettikerfi stofnunarinnar en í því er hægt að fletta upp fasteignum eftir heiti eignar eða auðkennisnúmeri. Birtast þá m.a. upplýsingar um það hver sé skráður eigandi og þar með greiðandi álagðra gjalda.

Ekki hefur verið hægt að leita eftir nafni eða kennitölu eiganda. Einstaka aðilar geta þó flett eftir kennitölu en hefur slíkur aðgangur eingöngu verið veittur sé til þess heimild og hefur tilkynning þess efnis verið send Persónuvernd, sbr. tilkynningu nr. S1725.

Sé um miðlun upplýsinga í öðrum tilgangi að ræða t.d. til þess að útvega lista vegna úrtaks í könnun eða útsendingarlista í markaðsskyni hefur verið litið til sama ákvæðis sem heimili miðlun upplýsinga úr skránni og svo skoðað hvort vinnslan sé heimil, sbr. 8. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Tilkynningar hafa þá verið sendar til Persónuverndar. Álitsbeiðni þessi fjallar um miðlun upplýsinga sem í þennan flokk fellur.

Á öllum límmiðum sem notaðir eru til útsendingar kemur fram hvaðan upplýsingarnar eru fengnar, sbr. 4. mgr. 28. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Ef nota á upplýsingar í markaðsskyni hafa upplýsingar verið keyrðar saman við bannskrár þær sem Hagstofa Íslands og Fasteignamat ríkisins halda sbr. 2. mgr. 28. gr. l. 77/2000. Upplýsingar um hvernig hægt er að skrá sig á slíka bannskrá koma fram á árlegum útsendingarseðli stofnunarinnar sem sendur er öllum fasteignaeigendum sem og á heimasíðu hennar www.fmr.is.

Álitamál

Annars vegar er óskað eftir áliti Persónuverndar á því hvort Fasteignamati ríkisins sé heimilt að miðla upplýsingum um ákveðna hópa fasteignaeigenda. Hér er verið að vísa til tilkynningar nr. S3103. Hóparnir geta verið unnir með ýmsum hætti. T.d. eigendur ákveðinna tegunda fasteigna t.d. sumarbústaða eða eigendur fasteigna á ákveðnu landssvæði, eða ákveðnu hverfi í þéttbýli. Og eins gæti verið um að ræða hóp nýrra fasteignaeigenda þ.e. þeirra fasteigna sem gengið hafa kaupum og sölu á ákveðnu tímabili eða eigendur fasteigna þar sem fasteignamat eða brunabótamat er á ákveðnu bili. Möguleikarnir eru hér ekki tæmandi taldir en ganga útfrá því að ákveðinn hópur fasteigna er fundinn og upplýsingar veittar um eigendur þeirra.

Er Fasteignamati ríkisins heimilt að miðla þessum upplýsingum? Er það einnig heimilt þegar tilgangurinn er kynningar- og markaðsstarfsemi? Taka ber þó fram að ávallt er kannað hvort viðkomandi eigandi er bannmerktur hjá Hagstofu Íslands eða Fasteignamati ríkisins.

Hins vegar er óskað eftir áliti Persónuverndar á því hvort Fasteignamati ríkisins sé heimilt að veita upplýsingar um hvort tilteknir einstaklingar eigi fasteignir án þess þó að veita upplýsingar um hvaða fasteignir viðkomandi eigi. Hér er átt við aðra en þá sem tilgreindir eru í tilkynningu S1725, en þar er vísað til þeirra sem rétt eiga á upplýsingunum skv. lagaheimild eða vegna nauðsynjar við beitingu opinbers valds eða vegna almannahagsmuna s.s. ríkisendurskoðun, innheimtumanna ríkissjóðs og lögreglu sem og lögmanna í innheimtustarfsemi (að ákveðnum skilyrðum uppfylltum) sem og skiptastjóra þrota- og dánarbúa (að ákveðnum skilyrðum uppfylltum).

Er Fasteignamati ríkisins heimilt að miðla þessum upplýsingum til annarra en ofangreindra? Er það einnig heimilt þegar tilgangurinn er kynningar- og markaðssetningarstarfsemi?

Óskað er eftir áliti á því hvort stofnuninni sé þetta almennt heimilt en til þess að nefna dæmi um beiðni af þessu tagi þá hefur henni borist beiðni frá banka um upplýsingar um hvort tilteknir viðskiptamenn eigi fasteign. Hugmynd bankans er að keyra þær upplýsingar saman við tvær skrár bankans, annars vegar skrá yfir viðskiptavini með almenna þjónustu hjá bankanum og hins vegar skrá yfir viðskiptavini sem eru með lífeyrissamning við bankann. Ef viðskiptavinurinn uppfyllir þessi þrjú skilyrði þá verða honum boðin betri kjör af hálfu bankans og vísar bankinn til 7. tl. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 og bendir á að hagsmunir hins skráða af vinnslunni séu betur varðir fari keyrslan fram - þ.e. hann fái betri kjör."

2.

Fyrirpurnin í bréfi Fasteignamats ríkisins er tvíþætt. Annars vegar lýtur hún að því hvort því sé heimilt að miðla upplýsingum um ákveðna hópa fasteignaeigenda og hins vegar að því hvort heimilt sé að veita upplýsingar um hvort tilteknir einstaklingar eigi fasteignir án þess þó að fram komi hverjar þær séu.

2.1. Við mat á því hvort miðla megi upplýsingum um ákveðna hópa fasteignaeigenda ber sem endranær að líta til þess hvort heimild sé fyrir vinnslu persónuupplýsinga í 8. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Öll vinnsla slíkra upplýsinga verður ávallt að samrýmast einhverju þeirra skilyrða sem þar eru tilgreind. Meðal þeirra er að vinnsla sé heimil hafi hinn skráði samþykkt vinnsluna (1. tölul. 1. mgr.); að vinnsla sé heimil sé hún nauðsynleg vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna (5. tölul. 1. mgr.); og að vinnsla sé heimil sé hún nauðsynleg til að gæta lögmætra hagsmuna, enda vegi grundvallarréttindi og frelsi hins skráða ekki þyngra (7. tölul. 1. mgr.).

Allar þessar heimildir til vinnslu persónuupplýsinga geta eftir atvikum átt við um miðlun umræddra upplýsinga. Fer það eftir tilgangi vinnslu hverju sinni hver þeirra á við, sem og hvort einhver þeirra eða annarra heimilda 8. gr. til vinnslu persónuupplýsinga geti löghelgað vinnslu. Í því sambandi ber að líta til 2. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 þar sem mælt er fyrir um að persónuupplýsingar skulu fengnar í yfirlýstum, skýrum, málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi. Sé skilyrðum þessa ákvæðis ekki fullnægt getur vinnsla aldrei talist heimil.

Í 1. mgr. 7. gr. eru fleiri skilyrði sem ávallt verður að vera fullnægt við vinnslu persónuupplýsinga. Meðal þessara skilyrða, sem varða m.a. meðalhóf við vinnslu persónuupplýsinga, eru að persónuupplýsingar skulu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra skal vera í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); og að þær skulu vera nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslu (3. tölul.). Fyrrnefnda skilyrðið felur m.a. í sér kröfu um gagnsæi við vinnslu persónuupplýsinga, en það felur í sér að vinnsla má ekki fara fram með leynd gagnvart hinum skráða, m.ö.o. þá skal hann fræddur um að unnið sé með upplýsingar um hann eða í það minnsta eiga kost á fræðslu þar að lútandi.

Í III. kafla laga nr. 77/2000 er að finna ákvæði sem útfæra nánar þetta skilyrði um gagnsæi. Þau ákvæði, sem snúa einna helst að Fasteignamati ríkisins, eru 18. og 20. gr. Í fyrrnefnda ákvæðinu er mælt fyrir að hinn skráði eigi rétt á að fá vitneskju um vinnslu persónuupplýsinga frá þeim sem er ábyrgur fyrir vinnslunni, þ.e. svonefndum ábyrgðaraðila. Þar er n.t.t. um að ræða vitneskju um hvaða upplýsingar unnið er með um hinn skráða eða hefur verið unnið með; tilgang vinnslunnar; hver fær, hefur fengið eða mun fá upplýsingar um hann; hvaðan upplýsingarnar koma; og hvaða öryggisráðstafanir eru viðhafðar við vinnsluna, enda skerði það ekki öryggi vinnslunnar. Tekið er fram að veita skal vitneskju skriflega sé þess óskað.

Í síðarnefnda ákvæðinu er mælt fyrir um fræðslu sem veita skal hinum skráða þegar upplýsinga er aflað hjá honum sjálfum. Ljóst er að þetta ákvæði á við um starfsemi Fasteignamats ríkisins, enda eru upplýsingar í landskrá fasteigna fengnar frá eigendum fasteigna sem eru þá hinir skráðu í skilningi laga nr. 77/2000. Sú fræðsla, sem veita á samkvæmt 20., lýtur að nafni og heimilisfangi ábyrgðaraðila og eftir atvikum fulltrúa hans skv. 6. gr. laganna (sá hluti ákvæðisins sem lýtur að fulltrúa ábyrgðaraðila á væntanlega ekki við hér); tilgangi vinnslunnar; og öðru því sem nauðsynlegt er til að hinn skráði geti gætt hagsmuna sinna, s.s. viðtakendum eða flokkum viðtakenda upplýsinganna, hvort hinum skráða sé skylt eða valfrjálst að veita umbeðnar upplýsingar og hvaða afleiðingar það kunni að hafa veiti hann þær ekki, og ákvæðum laga nr. 77/2000 um upplýsingarétt hins skráða, svo og rétti hins skráða til leiðréttingar og eyðingar rangra eða villandi persónuupplýsinga um hann.

Einnig ber að líta til ákvæða 28. gr. laga nr. 77/2000 um afhendingu upplýsinga í þágu beinnar markaðssetningar, en tekið skal fram að Persónuvernd telur slíka afhendingu úr Landskrá fasteigna geta verið heimila. Meðal þeirra ákvæða, sem þar verður að líta til, er 2. mgr. um að þess skal gætt að afhenda ekki upplýsingar um nöfn þeirra sem hafa andmælt slíkri markaðssetningu hjá Þjóðskrá, þ.e. með því að láta skrá nafn sitt á svonefnda bannskrá. Samkvæmt þessu verður ávallt, áður en persónuupplýsingar eru afhentar úr Landskrá fasteigna í þágu markaðssóknar, að bera þá skrá, sem afhenda á, saman við bannskrá Þjóðskrár og þurrka út upplýsingar um þá sem þar hafa látið skrá sig. Þá ber að telja eðlilegt að hinum skráðu sé veittur kostur á að andmæla því, óháð því hvort þeir séu á bannskrá, að upplýsingar um þá verði afhentar í umræddu skyni.

Svo að hinum skráðu sé unnt að koma slíkum andmælum á framfæri telur Persónuvernd mjög æskilegt að í ljósi 20. gr. laga nr. 77/2000 séu hinir skráðu fræddir um afhendingu í þágu beinnar markaðssetningar, s.s. á þann hátt að þeir fái tilkynningu um slíkt póstsenda eða á þann hátt að þegar þeir fara til sýslumanns vegna þinglýsingar skjala fái þeir skriflega fræðslu um að þær upplýsingar, sem í kjölfarið eru sendar Fasteignamatinu, kunni að verða afhentar aðilum sem vilja nota þær í beinni markaðssetningu. Þá verður að telja mjög æskilegt að þeim sé veittur kostur á að andmæla slíku, s.s. með því að haka við tiltekinn reit á blaði hjá sýslumanni fyrir skriflega fræðslu.

Samkvæmt framangreindu ber ávallt að gæta þess, þegar upplýsingar um fasteignaeigendur eru afhentar, að einhverju skilyrðanna í 8. gr. laga nr. 77/2000 sé fullnægt; að tilgangurinn með afhendingunni sé yfirlýstur, skýr og málefnalegur og ekki ósamrýmanlegur tilganginum með fasteignaskráningu; að þess sé gætt eftir því sem kostur er að hinum skráðu sé kunnugt um afhendingu eða geti a.m.k. aflað sér vitneskju um hana; að þær upplýsingar sem veittar eru fari ekki fram úr því sem nauðsynlegt er í ljósi tilgangsins með ósk um afhendingu upplýsinganna; og að ekki séu í þágu beinnar markaðssetningar afhentar upplýsingar um þá sem eru skráðir á bannskrá Þjóðskrár eða hafa andmælt því við Fasteignamat ríkisins að upplýsingar um þá séu afhentar í því skyni.

2.2. Við mat á því hvort heimilt sé að veita upplýsingar um hvort tilteknir einstaklingar eigi fasteignir, án þess þó að veittar séu upplýsingar um hvaða fasteignir viðkomandi eigi, ber að fara eftir öllum þeim sömu reglum og raktar eru hér að ofan. Slík afhending kann að vera heimil í ýmsum tilgangi, m.a. í þágu kynningar- og markaðssetningarstarfsemi, enda sé bannskrá Hagstofunnar virt, auk þess sem veitt sé viðeigandi fræðsla og hinum skráðu sé veittur kostur á að hafna afhendingu í þágu slíkrar starfsemi óháð því hvort þeir hafi látið skrá sig á bannskrá, sbr. það sem rakið er í kafla 2.1.

Mögulegt er að afhending á þeim upplýsingum, sem hér um ræðir, færi oft fram í öðrum tilgangi heldur en afhending á upplýsingum á hópum eigenda ákveðinna fasteigna. Kann því að þurfa að líta til annarra heimilda til vinnslu persónuupplýsinga en þeirra sem tilgreindar eru í kafla 2.1. Meðal þeirra ákvæða, sem Persónuvernd telur þar helst koma til greina, er 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. um að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að efna samning sem hinn skráði er aðili að eða til að gera ráðstafanir að beiðni hins skráða áður en samningur er gerður.

Í erindi Fasteignamatsins er sérstaklega vikið að því að bankar vilja fá upplýsingar um hvort viðskiptamenn þeirra eiga fasteignir í því skyni að geta boðið þeim sem eiga fasteign betri kjör. Er vísað til 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 í því sambandi, en þar er mælt fyrir um að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil til að gæta lögmætra hagsmuna, enda vegi grundvallarréttindi og frelsi hins skráða ekki þyngra. Persónuvernd telur afhendingu upplýsinga úr Landskrá fasteigna í framangreindu skyni geta verið heimila í ljósi þessa ákvæðis.

3.

Telja má ljóst að þau svör, sem rakin eru hér að ofan, gefi ekki tæmandi mynd af því í hvaða tilvikum Fasteignamati ríkisins er heimilt að afhenda upplýsingar um fasteignaeigendur. Er stofnuninni ekki unnt að veita slík svör, enda er ekki hægt að sjá fyrir allar þær aðstæður sem upp kunna að koma. Hins vegar skal tekið fram að Persónuvernd er ávallt reiðubúin til að veita álit sitt á lögmæti afhendingar upplýsinga í einstökum tilvikum og er Fasteignamati ríkisins velkomið að senda stofnuninni fyrirspurnir þar að lútandi.

Að lokum er beðist velvirðingar á þeirri töf sem orðið hefur á að svara erindi Fasteignamatsins, en hún stafar af önnum stofnunarinnar.