Spurningalisti lagður fyrir starfsmenn sveitarfélaga - mál nr. 2011/1189

7.6.2013

Ákvörðun

Hinn 28. maí 2013 tók stjórn Persónuverndar svohljóðandi ákvörðun í máli nr. 2011/1189:

I.
Bréfaskipti
1.
Hinn 1. nóvember 2011 barst Persónuvernd ábending frá A, réttindagæslumanni fatlaðs fólks á [...] (hér eftir nefndur „málshefjandi“), þar sem vakin er athygli á tiltekinni upplýsingasöfnun á vegum Sambands íslenskra sveitarfélaga (SÍS) og spurt um lögmæti hennar. Um er að ræða söfnun upplýsinga með spurningalista vegna starfsmatskerfis, en listinn er lagður fyrir þá starfsmenn sveitarfélaga sem hafa með höndum þjónustu við fatlaða. Telur málshefjandi spurningarnar þess eðlis að svör við þeim geti falið í sér persónugreinanlegar upplýsingar um þá sem þjónusta er veitt. Spyr hann hvort afla þurfi samþykkis viðkomandi þjónustuþega, sem og hvernig upplýsingaöflun af þessu tagi skuli háttað.

Með bréfi, dags. 13. desember 2011, veitti Persónuvernd Sambandi íslenskra sveitarfélaga kost á athugasemdum við framangreinda ábendingu. Svarað var með bréfi, dags. 3. janúar 2012. Persónuvernd veitti málshefjanda færi á að tjá sig um það með bréfi, dags. 20. s.m., og svaraði hann með bréfi, dags. 2. febrúar 2012. Með bréfi til SÍS, dags. 31. maí s.á., óskaði Persónuvernd tiltekinna skýringa og bárust þær með bréfi sambandsins, dags. 21. júní 2012, þar sem m.a. var óskað eftir fundi vegna málsins. Sá fundur var haldinn hinn 9. ágúst s.á. Kom þar fram af hálfu sambandins að það myndi senda Persónuvernd yfirlýsingu um hvernig þess yrði gætt í tengslum við umrætt mat að hjá sambandinu söfnuðust ekki upplýsingar sem rekja mætti til einstakra notenda umræddrar þjónustu. Með bréfi, dags. 10. október 2012, vakti Persónuvernd athygli á að slík yfirlýsing hefði ekki borist og var þess óskað að hún yrði send stofnuninni eigi síðar en 24. s.m. Ekki barst svar og  ítrekaði Persónuvernd umrædda ósk sína með bréfum, dags. 3. desember 2012 og 28. febrúar 2013. Í síðara ítrekunarbréfinu var vakin athygli á að ef yfirlýsing bærist ekki yrði úrskurðað í málinu á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

2.
Í ábendingu málshefjanda segir:

„Ég sendi hér spurningalista sem ég hef verið að velta fyrir mér s.l. viku sem snýr að starfsmönnum fatlaðs fólks hjá Sveitarfélögum. Starfsmenn eru beðnir að fylla þetta út til að meta starf sitt og þá lýsa hvernig þau sinna því.

Það sem að mér snýr eru hagsmunir fatlaðs fólks, þar sem auðvelt er að rekja persónuupplýsingar til ákveðins aðila með spurningu. T.d. aðstoð við sérstakar klósettferðir og fl. og fl. viðkvæmt sem starfsfólk þarf að sinna. Til að starf starfsmannsins sé metið til fullnustu þarf aðstoðin að koma fram í þessum lista. Hef ekki alveg á hreinu hvernig úrvinnsla þessara gagna fer fram en veit að þeim verður safnað saman.

Spurningin er hvort þetta sé löglegt að safna upplýsingum sem geta verið mjög persónulegar gagnvart 3 aðila, hvort starfsmaðurinn þurfi eitthvert leyfi frá þjónustuþega til að gefa upp upplýsingar og hvernig ber að halda utan um þesskonar upplýsingar og hvernig á að standa að upplýsingaöflun af þessu tagi.

Ég velti þessu fyrir mér út frá hagsmunum þess fatlaða sem þiggur þjónustuna af starfsmönnunum sem starfa hjá sveitarfélögunum.“

Í viðhengi með ábendingu málshefjanda er umræddan spurningalista að finna. Þær spurningar, sem einkum reynir á hvort geti falið í sér persónugreinanlegar upplýsingar um notendur þjónustu, eru:

• hvort starf sé eðlis að starfsmaður geti orðið fyrir tilfinningalegu álagi og komist í uppnám vegna aðstæðna eða hegðunar þess fólks sem hann þarf að veita þjónustu og finna úrræði fyrir, en beðið er um dæmi þar lútandi og því að skýrt sé frá aðstæðum viðkomandi, sem og að greint sé frá því hvaða aðilar séu líklegir til að valda starfsmanni mestu tilfinningalegu álagi eða uppnámi (spurning 8.1 í spurningalistanum);
• hvort einhverjir einstaklingar séu persónulega háðir þeirri þjónustu sem starfsmaður veitir eða skipuleggur, en beðið er um dæmi þar að lútandi, sem og upplýsingar um hvað starfsmaður geri fyrir viðkomandi (spurning 9.2 í spurningalistanum); og
• hvort starf sé þess eðlis að starfsmaður geti orðið fyrir móðgunum, svívirðingum eða annarri andfélagslegri hegðun, s.s. yfirgangi eða áreitni frá notendum þjónustunnar eða almenningi, en beðið er um dæmi þar að lútandi (spurning 13.3 í spurningalistanum).

Í upphafi spurningalistans kemur fram að þeir sem vilji geti fyllt hann út í tölvu með því að færa svörin inn í þar til gert form á heimasíðu Sambands íslenskra sveitarfélaga. Í lok hans kemur fram að áríðandi sé að spurningum sé samviskusamlega svarað og að engu hafi verið sleppt sem kunni að skipta máli við mat á starfi svarandans.

Í framangreindu svari SÍS, dags. 3. janúar 2012, við bréfi Persónuverndar, dags. 13. desember 2011, segir varðandi ábendingu málshefjanda:

„Samband íslenskra sveitarfélaga fer með kjarasamningsumboð fyrir þau sveitarfélög sem veitt hafa sambandinu umboð sitt skv. heimild í 81. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og 4. gr. laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna nr. 94/[1986]. Öll sveitarfélög landsins að Reykjavíkuborg undanskilinni hafa veitt sambandinu umboð til að gera kjarasamninga og koma fram fyrir þeirra hönd vegna kjarasamningsbundinna atriða vegna starfsmanna sem starfa í málefnum fatlaðs fólks utan Reykjavíkur.

Í kjarasamningum vegna þessara starfa hefur verið samið um að laun ráðist af starfsmati. Mat á störfum er í höndum starfsmatssérfræðinga sem starfa hjá sambandinu. Spurningalistar eru sendir til starfsmanna og svara þeir þeim spurningum sem við eiga í samráði við yfirmenn sína. Í spurningalistanum á að telja upp helstu verkefni með stuttri og hnitmiðaðri en ekki tæmandi upptalningu. Auk þess ber að gera öðrum föstum en sjaldgæfari verkefnum skil. Ekki er gert ráð fyrir að verkefnum sé lýst niður í þau smáatriði að nefndir séu þeir sem þjónustunnar njóta. Lýsingin á að vera almenn og lýsa vinnuaðstæðum og verkefnum sem viðkomandi starfsmaður sinnir  og nauðsynlegt er að fá upplýsingar um svo hægt sé að taka tillit til þeirra við launasetningu. Starfsmatssérfræðingar fá útfyllta spurningalista og sjá þeir um að meta í hvaða þrepi verkefni viðkomandi raðast og þá hve mörg stig þau gefa. Niðurstaðan er send yfirmönnum viðkomandi málaflokka og segir til um launaflokkaröðun viðkomandi starfs. Vera má að viðkomandi starfsmaður og yfirmaður hans geti greint út frá svörum við spurningalistanum að ákveðnar aðstæður geti einungis átt við um ákveðna einstaklinga, en hafa ber í huga að upplýsignar um þá einstaklinga sem þjónustunnar njóta liggja ekki fyrir hjá sambandinu né öðrum aðilum sem að launaþættinum koma né eru færðar inn í gagnagrunna. Spurningalistum er safnað á pappír en niðurstöður starfsmatsins eru á rafrænu formi. Það er því ekki verið að safna persónugreinanlegum upplýsingum um þjónustuþega, heldur eingöngu upplýsingum um það hvaða verkefni felast í þeim störfum sem verið er að meta.“

Í framangreindu svari málhefjanda, dags. 2. febrúar 2012, við bréfi Persónuverndar til hans, dags. 20. janúar s.á., segir varðandi svar SÍS:

„Ég velti enn fyrir mér þeirri spurningu, þar sem um mjög persónulega þjónustu getur verið að ræða, hvort ekki þurfi að fá upplýst samþykki þjónustunotenda til að geta, sem starfsmaður hans, svarað listanum á sem bestan hátt? Til að starfsmaður geti metið sitt starf tel ég mikilvægt að hann greini frá þeim athöfnum sem hann sinnir og jafnvel lýsi ákveðnum aðgerðum sem eru mjög einkennandi fyrir einstaklinginn og hans einkalíf. Vísa ég í því sambandi til bréfs frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga dags. 3. janúar 2012 þar sem talað er um að möguleiki er á að yfirmaður starfsmanns geti persónugreint svörin.

Skil vel að starfsmat þurfi að fara fram og tel það eðlilegt til að meta starfsskyldur, en þegar um einstaklinga sem þiggja þjónustu [er að ræða] hljóta þeir að eiga rétt á að vita hvað skráð sé um þeirra einkalíf og aðgerðir innan þeirra heimilis, hvernig starfsaðferðum er lýst þar eða á vinnustað. Spurning hvort ekki megi vinna þessa upplýsingaöflun með öðrum hætti og fá sömu niðurstöðu þannig að engin hætta sé á að upplýsingar séu persónugreinanlegar eða ekki sé hægt að persónugreina þær.

Því tel ég mikilvægt, eins og spurnignalistinn er í dag, að fengið sé upplýst samþykki einstaklinga sem þiggja þjónustu fyrir því að þessar upplýsingar séu gefnar af hálfu starfsmanna sveitarfélaga og annarra fyrirtækja í þessum geira eða, sem ætti í raun vera vinnuaðfeðin við mat á svona störfum, að starf sé metið út frá þörfum einstaklingsins en ekki hvernig starfsmaðurinn sinnir starfinu.“

Með framangreindu bréfi Persónuverndar til SÍS, dags. 31. maí 2012, var afstöðu sambandsins óskað til þess hvort það teldist ábyrgðaraðili umræddrar vinnslu eða hvort það teldi sig aðeins vinna fyrir hlutaðeigandi sveitarfélög og í þeirra umboði. Að því gefnu að svo væri var óskað afrits af vinnslusamningi þess við viðkomandi sveitarfélög, sbr. 13. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, eða að eftir atvikum yrði vísað til annarra heimilda eða lagaákvæða sem sambandið teldi liggja umræddri vinnslu til grundvallar. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 21. júní 2012. Þar segir:

„Eins og fram kom í svari Sambands íslenskra sveitarfélaga dags. 3. janúar s.l. við bréfi Persónuverndar dags. 13. desember 2011 fer Samband íslenskra sveitarfélaga með kjarasamningsumboð fyrir þau sveitarfélög sem veitt hafa sambandinu umboð sitt. Heimild til þess að viðhafa þá framkvæmd er fengin í 4. gr. laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna nr. 94/1986 og 99. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Öll sveitarfélög landsins hafa veitt sambandinu umboð til kjarasamningsgerðar og jafnframt að koma fram fyrir þeirra hönd vegna samninganna. Um launasetningu stærsta hluta starfsmanna sveitarfélaga fer samkvæmt starfsmatskerfinu SAMSTARF. Meginmarkið samningsaðila með innleiðingu samræmds starfsmatskerfis árið 2001 var að taka í notkun réttmætt og áreiðanlegt mælitæki til að meta sambærileg og jafnverðmæt störf á hlutlausan hátt er tryggði jafnræði í launasetningu starfsmanna sveitarfélaga óháð kyni starfsmanna, þjóðerni, trúfélagi o.fl. Góð sátt ríkir um kerfið og framkvæmd þess hjá sveitarfélögum og stéttarfélögum.

Með starfsmati er fyrst og fremst verið að skoða innihald starfa, þ.e. menntunarkröfur sem gera þarf til starfsins, helstu verkefni og ábyrgð. Sambandið telur að ekki sé verið að vinna með persónutengdar upplýsingar um þjónustuþega þegar verkefnainnihald starfa er til skoðunar til að meta störf til stiga skv. starfsmati, sem síðan ákvarðar kjarasamningsbundna launaröðun þeirra. Sambandið telur því að ekki felist í starfsmatinu vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga í skilningi laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og því komi ekki til álita hvort sambandið sé ábyrgðaraðili vinnslu eða ekki.

Telji Persónuvernd líkur á því að mat á störfum starfsmanna sveitarfélaga og röðun þeirra í launaflokka skv. kjarasamningum falli að einhverju leyti undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýinga nr. 77/2000 er óskað eftir því að fulltrúar sambandsins fái að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á fundi með starfsmönnum Persónuverndar en sambandið telur afar mikilvægt að niðurstaða náist í þessu máli.“

Eins og fyrr greinir var sá fundur með Persónuvernd, sem SÍS óskaði eftir í framangreindu bréfi sínu, haldinn hinn 9. ágúst 2012. Af hálfu Persónuverndar var þar lagt til að SÍS gripi til viðeigandi ráðstafana til að tryggja að útfyllingareyðublöð, sem starfsmenn fylltu út vegna starfsmanns, gætu ekki haft að geyma neinar upplýsingar sem rekjanlegar kynnu að vera til þeirra sem þjónusta er veitt. SÍS gaf til kynna að við fræðslu til svarenda fremst í spurningalistanum yrði bætt fræðslu um að ekki ætti að færa inn persónugreinanlegar upplýsinga um þá sem njóta þjónustu. Þá yrðu yfirmenn á hverju sambýli fræddir um að ganga úr skugga um að engar persónuupplýsingar bærust SÍS í útfylltum spurningalista. Persónuvernd benti í þessu sambandi á að ef SÍS bærust engu að síður persónugreinanlegar upplýsingar yrði að eyða þeim. Þegar yfirlýsing bærist frá SÍS um að til framangreindra ráðstafana hefði verið gripið yrði málið tekið til efnislegrar ákvörðunar. Slík yfirlýsing hefur ekki borist þrátt fyrir að hennar hafi ítrekað verið óskað, þ.e. með bréfum, dags. 10. október 2012, 3. desember 2012 og 28. febrúar 2013. Eins og rakið hefur verið var í síðasta bréfinu vakin athygli á að ef yfirlýsing bærist ekki yrði úrskurðað í málinu á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

II.
Niðurstaða
1.
Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu.

Í umræddu starfsmatskerfi er óskað dæma um atvik sem komið hafa upp í störfum innan sveitarfélaga sem lúta að samskiptum við þá sem njóta þjónustu á vegum þeirra, í þessu tilviki samkvæmt lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Þess er m.a. óskað að nefnd séu dæmi um hvernig þeir sem njóta þjónustu geti valdið starfsmanni tilfinningalegu álagi eða komið honum í uppnám, sem og að greint verði frá aðstæðum viðkomandi og „hvaða aðilar“ valdi mestu álagi. Þá er óskað dæma um hvernig einstaklingar geti verið persónulega háðir tiltekinni þjónustu og hvað starfsmaður geri fyrir viðkomandi, sem og um móðganir, svívirðingar eða aðra andfélagslega hegðun sem starfsmaður verður fyrir, s.s. yfirgang eða áreitni frá notendum þjónustu.

Þau dæmi, sem óskað er eftir í umræddu starfsmatskerfi, eru það ítarleg að í ákveðnum tilvikum má telja unnt að rekja svör til notenda þjónustu í ljósi samhengis upplýsinga – og það þó svo að nöfn komi ekki fram. Þetta getur m.a. átt við þegar greina má tiltekinn einstakling af samhengi upplýsinga, s.s. um aðstæður viðkomandi, hvar hann er búsettur og hver fötlun hans er.

2.
Sá sem ber ábyrgð á vinnslu persónuupplýsinga er í lögum nr. 77/2000 nefndur ábyrgðaraðili, en þar er nánar tiltekið átt við þann sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna, sbr. 4. tölul. 2. gr. laganna. Ábyrgðaraðili getur samið við annan aðila um að vinna með upplýsingar á sínum vegum, þ.e. svonefndan vinnsluaðila, sbr. 5. tölul. 2. gr., og er einungis heimilt að starfa í samræmi við fyrirmæli ábyrgðaraðila samkvæmt sérstökum vinnslusamningi, sbr. 13. gr. laganna. Ekki liggur fyrir að sveitarfélögin hafi gert slíkan samning við SÍS. Þá verður ekki annað ráðið af bréfaskiptum í þessu máli en að SÍS hafi tekið allar ákvarðanir í tengslum við umrædda vinnslu. Er því hér byggt á því að SÍS sé ábyrgðaraðili að vinnslunni.

3.
Svo að vinna megi með persónuupplýsingar þarf ávallt að vera fullnægt einhverri af kröfunum í 8. gr. laga nr. 77/2000. Þegar unnið er með viðkvæmar persónuupplýsingar þarf einnig að vera fullnægt einhverri af kröfunum í 9. gr. sömu laga. Upplýsingar um heilsuhagi eru viðkvæmar, sbr. c-lið 8. tölul. 2. gr. laganna, og teljast upplýsingar um fötlun til slíkra upplýsinga.

Hér reynir á hvort umrædd vinnsla geti helgast af 3. tölul. 1. mgr. 9. gr. þess efnis að vinna megi með viðkvæmar persónuupplýsingar þar sem ábyrgðaraðila beri skylda til vinnslunnar samkvæmt samningi aðila vinnumarkaðarins. Þá reynir á hvort vinnslan sé heimil á grundvelli 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. þess efnis að vinna megi með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt til að gæta lögmætra hagsmuna nema grundvallarréttindi og frelsi hins skráða vegi þynga.

Við mat á heimildum samkvæmt 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000 þarf að líta til þeirra ákvæða í öðrum lögum sem við geta átt hverju sinni. Samkvæmt 99. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, sem nú hafa komið í stað eldri laga um sama efni nr. 45/1998, geta sveitarfélög haft með sér samvinnu um gerð og samþykkt kjarasamninga við starfsmenn sína og önnur atriði tengd framkvæmd og stefnumótun í launamálum. Samkvæmt 1. mgr. 98. gr. geta sveitarfélög falið SÍS að fara með sameiginleg hagsmunamál eftir því sem þau ákveða. Þá segir í 5. mgr. 3. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna að sveitarstjórnir geti haft með sér samvinnu um samningsgerð og falið sameiginlegri samninganefnd samningsumboð sitt.

Af framangreindum ákvæðum leiðir að sveitarfélögin geta falið SÍS að gera kjarasamninga fyrir sína hönd. Þar er átt við heildarsamninga á vinnumarkaði sem skapa umgjörð um launagreiðslur og starfskjör í þeim störfum sem undir þá falla. Fram hefur komið að umrætt starfsmat, sem unnið er hjá sambandinu, er gert samkvæmt ákvæðum í kjarasamningi. Það tengist hins vegar ekki gerð kjarasamninga heldur ákvörðunum um nánari kjör tiltekinna starfsmanna á grundvelli þeirra. Ekki verður þó útilokað að sveitarfélög megi fela sambandinu það verkefni. Vinnsla persónuupplýsinga verður við framkvæmd þess að styðjast við fullnægjandi lagaheimildir en þá verður jafnframt að gæta meðalhófs, sbr. 7. gr. laganna.

Til að umrædd ákvæði gætu falið í sér heimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga, þ.e. um þá sem njóta þjónustu samkvæmt lögum um málefni fatlaðra, þyrftu þau að mæla skýrlega fyrir um það, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, en svo er ekki. Þá fellur vinnslan hvorki undir fyrrgreint ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 9. gr., sbr. og 7. tölul. 1. mgr. 8. gr., né heldur aðrar heimildir að lögum. Verður ekki séð að vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga sé nauðsynleg við framkvæmd starfsmats.

Niðurstaða Persónuverndar er því sú að SÍS sé óheimil sú öflun viðkvæmra persónuupplýsinga sem hér um ræðir. Með vísan til 1. mgr. 40. gr. laga nr. 77/2000 er lagt fyrir sambandið að láta af þeirri upplýsingaöflun. SÍS skal senda Persónuvernd lýsingu á því hvernig umræddu starfsmati hafi verið breytt í ljósi þessa fyrir 1. nóvember nk.


Á k v ö r ð u n a r o r ð:

Sambandi íslenskra sveitarfélaga ber að láta af þeirri öflun upplýsinga, sem rekja má til notenda þjónustu samkvæmt lögum nr. 58/1992 um málefni fatlaðs fólks, sem fram fer með notkun spurningalista sem notaður er til mats á störfum þeirra sem veita þjónustuna. Fyrir 1. nóvember 2013 skal sambandið senda Persónuvernd lýsingu á breytingum á spurningalistanum sem tryggja að sú verði raunin.