Miðlun Vinnumálastofnunar til ráðningarþjónustustofa - mál nr. 2012/942

11.3.2013

Úrskurður

Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 4. mars 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2012/942:

I.
Grundvöllur máls
Málavextir og bréfaskipti
1.
Tildrög máls

Þann 20. ágúst 2012 barst Persónuvernd kvörtun A (hér eftir nefndur kvartandi) varðandi beiðni Vinnumálastofnunar um meðferð á persónuupplýsingum í vinnumarkaðsúrræðinu „Vinnandi vegur“. Með tölvubréfi frá Vinnumálastofnun til kvartanda þann 15. mars 2012, var honum tjáð að með átakinu hefði stofnunin gert samning við fjórar einkareknar ráðningarþjónustur sem kæmu að miðlun í störf ásamt Vinnumálastofnun.  Í kvörtuninni segir m.a.:

„Orðrétt er sagt í bréfinu: „Með þessu bréfi viljum við biðja þig um að skrá þig hjá a.m.k. einni af þessum fjórum ráðningarþjónustum fyrir 1. apríl nk. Með skráningu samþykkir atvinnuleitandi að upplýsingar um ráðningu í starf eða höfnun á starfi verður send til Vinnumálastofnunar. Fylgst verður með skráningum.“[...]
VMST er að „biðja“ umbjóðendur sínar um að skrá sig á einkastofur. En bónin er ekki bón því ég fékk síðan bréf frá VMST þess efnis að ég væri að þeirra mati að hafna vinnumarkaðsúrræði og við því væru viðurlög [...] Ef það hefði komið fram að ég væri að brjóta reglur og þetta væri skylda eins og var feit- og rauðletrað í atvinnumessubréfinu þá hefði ég beygt mig undir það jafnvel þótt gengið væri á persónufrelsi mitt. [...]
Ég vil fá að vita hvort VMST geti þvingað umbjóðendur sínar til þess að afhenda einkafyrirtækjum persónupplýsingar, ég vil líka fá að vita hvort það sé í lagi að dulbúa hótun sem bón, þ.e. að biðja viðkomandi um eitthvað en refsa honum svo fyrir að gera það ekki.“

Meðfylgjandi kvörtun var m.a. bréf Vinnumálastofnunar til kvartanda, dags. 30. maí 2012. Þar segir m.a.:

„Samkvæmt a. lið 13. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysistrygginga að vera virkur í atvinnuleit en með virkni í atvinnuleit skv. 14. gr. sömu laga er átt m.a. við færni til flestra almennra starfa, hafa frumkvæði að starfleit, hafa vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi, vera reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf, hlutastarf eða vaktavinnu er að ræða og hafa vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum sem standa til boða.

Hafni atvinnuleitandi þátttöku í vinnumarkaðsúrræðum án gildra ástæðna getur hinn tryggði þurft að sæta biðtíma eftir greiðslu atvinnuleysistrygginga skv. 58. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Hafi atvinnuleitandi áður sætt biðtíma eða viðurlögum gæti komið til ítrekunaráhrif skv. 61. gr. sömu laga.

Þann 15.03.2012 var þér sendur tölvupóstur þar sem þeim tilmælum var beint til þín að skrá þig í atvinnuleit, fyrir 1. apríl sl., hjá a.m.k. einni af þeim ráðningarstofum sem eru í samstarfi við Vinnuálastofnun í tengslum við verkefnið „Vinnandi vegur“. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefur þú ekki orðið við þessum tilmælum og lítur Vinnumálastofnun því svo á að þú hafi hafnað þátttöku í nefndu vinnumarkaðsúrræði.

Hér með er þér gefinn kostur á að upplýsa Vinnumálastofnun um ástæður þess að þú hefur hafnað þátttöku í vinnumarkaðsúrræðinu „Vinnandi vegur“, skv. 10. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Umbeðnar upplýsingar þurfa að hafa borist greiðslustofu Vinnumánastofnunar innan 7 virkra daga frá dagsetningu bréfs þessa. Að öðrum kosti mun ákvörðun stofnunarinnar byggjast á fyrirliggjandi gögnum.“

Með kvörtun fylgdi einnig andmælaréttarbréf kvartanda til Vinnumálastofnunar, dags. 7. júní 2012 og bréf með ákvörðun Vinnumálastofnunar um niðurfellingu bótaréttar kvartanda í tvo mánuði, dags. 12. júní 2012.

Með bréfi, dags. 12. október 2012, var Vinnumálastofnun boðið að koma á framfæri skýringum vegna kvörtunarinnar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svarbréf stofnunarinnar, dags. 8. nóvember 2012, barst Persónuvernd þann 14. s.m. Þar segir m.a.:

„Umrætt átak í vinnumiðlun sem er tilefni kvörtunar til Persónuverndar hófst í mars 2012 og bar starfsheitið „Vinnandi vegur“. Var átakinu ætlað að auka virkni og tryggja allt að 1500 atvinnuleitendum störf og starfstengd úrræði.

Samkvæmt lögum nr. 55/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir skal Vinnumálastofnun veita atvinnuleitendum viðeigandi aðstoð til að vera virkir og viðhalda færni sinni sem þátttakendur á vinnumarkaði, m.a. með því að annast vinnumiðlun og skipulag vinnumarkaðsúrræða. Vinnumálastofnun er samkvæmt 10. gr. laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsgerðir gert, að aðstoða alla á aldrinum 16 til 70 ára við atvinnuleit. Er stofnuninni gert að miðla upplýsingum um laus störf til atvinnuleitenda og veita þeim aðstoð við að finna störf við hæfi. Í 1. mgr. 19. gr. laganna er fyrirtækjum, einstaklingum og félagasamtökum veitt heimild til að annast milligöngu um ráðningar atvinnuleitenda.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónupplýsinga er ábyrgðaraðila heimilt að semja við tiltekinn aðila um að annast, í heild eða að hluta, þá vinnslu persónuupplýsinga sem hann ber ábyrgð á samkvæmt ákvæðum laganna. Skal ábyrgðaraðili sannreyna að vinnsluaðili geti framkvæmt viðeigandi öryggisráðstafanir og eftirlit skv. 12. gr. laganna.

Í mars 2012 gerði Vinnumálastofnun vinnslu- og þjónustusamning við einkareknar ráðningarstofur. Með samningum þessum var vinnsluaðilum veitt heimild til að vinna með upplýsingar í samræmi við fyrirmæli Vinnumálastofnunar. Í samræmi við framangreindan tilgang laga nr. 55/2006 og átaksverkefnið „Vinnandi veg“ var markmiðið með samningsgerðinni að aðstoða og miðla einstaklingum sem skráðir voru atvinnulausir hjá Vinnumálastofnun í störf. Þær ráðningarstofur sem tóku þátt í verkefninu voru HH Ráðgjöf, Hugtak mannauðsráðgjöf, Hagvangur og ráðningarstofan Talent. Meðfylgjandi erindi þessu er staðlaður vinnslu- og þjónustusamningur Vinnumálastofnunar við ofangreindar ráðningarstofur.

Með umræddum samningi voru einkareknar ráðningarstofur fengnar til að veita aðstoð við að koma á sambandi milli atvinnuleitanda og atvinnurekanda. Markmiðið var að auka þjónustu við þann stóra hóp atvinnuleitenda sem höfðu verið mjög lengi án atvinnu. Var því blásið til átaks í vinnumiðlun og ákveðið að óska eftir samningi við ráðningarstofur til að hrinda því í framkvæmd.

Taka skal fram að ráðningarstofum voru ekki veittar upplýsingar um einkahagi einstaklinga, heldur var einstaklingum gefið færi á að skrá sig á einni af ofangreindum ráðningarstofum. Hafði atvinnuleitandi þegar skráð sig hjá ráðningarskrifstofu var sú skránig talin nægja.

Hvað varðar fyrirspurn Persónuverndar um hvaða verklag hafi verið viðhaft, vísar Vinnumálastofnun til 4. gr. meðfylgjandi vinnslu- og þjónustusamnings.

Kvörtun til Persónuverndar snýr m.a. að því hvort Vinnumálastofnun sé heimilt að láta atvinnuleitendur sæta biðtíma eftir greiðslum atvinnuleysistrygginga, hafi þeir hafnað þátttöku í vinnumarkaðsúrræðum. Samkvæmt 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006 skal sá sem hafnar þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum, sæta tveggja mánaða biðtíma eftir greislum atvinnuleysistrygginga. Vinnumálastofnun telur ekki ástæðu til að fjalla um viðurlagakafla laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar enda þótt kvörtunin til Persónuverndar lúti að hluta til ákvörðun stofnunarinnar um biðtíma. Þar sem efnislegt gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persóuupplýsinga, nær til vinnslu persónuupplýsinga telur stofnunin ekki sérstaka þörf á umfjöllun um lagagrundvöll ákvarðana um viðurlög hér á þessum vettvangi.

Vinnumálastofnun telur þó tilefni til að vekja athygli á því að samkvæmt 13. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, skuldbindur umsækjandi um atvinnuleysistryggingar sig til þess að vera virkur í atvinnuleit. Þá er m.a. lögð sú skylda á atvinnuleitendur í c-lið 1. mgr. 14. gr. laganna að hann hafi frumkvæði að starfsleit og sé reiðubúinn að taka starfi. Atvinnuleitanda er gert skylt samkvæmt lögum um atvinnuleysistrygginga að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum. Verður ekki fallist á að með aukinni þjónustu og frekari stuðningi stofnunarinnar til atvinnuleitenda við að sinna skyldum sínum samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar felist „þvingun“ eða „hótun“ til einstaklinga. Hefur það fyrirkomulag sem fólst í umræddu átaki ekki haft áhrif verklag eða reglur er lúta að viðurlögum við því þegar atvinnuleitandi hafnar þátttöku í vinnumarkaðsúrræði.

Með vísan til framangreindra lagaákvæða og sjónarmiða og til meðfylgjandi vinnslusamnings telur Vinnumálastofnun að miðlun gangi ekki gegn ákvæðum laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.“

Í vinnslusamningi Vinnumálastofnunar við tilgreindar ráðningarstofur er fylgdi með bréfi Vinnumálastofnunar er m.a. fjallað um ábyrgð persónuupplýsinganna. Í 1. mgr. 5. gr. samningsins segir að vinnsla persónuupplýsinga hjá vinnsluaðila skal framkvæmd í samræmi við fyrirmæli Vinnumálastofnunar og lög nr. 77/2000. Í 6. gr. samningsins er fjallað um eyðingu gagna þar sem segir að við lok samingssins skuli vinnsluaðili eyða listum með nöfnum einstaklinga og kennitölum sem Vinnumálastofnun hefur afhent honum á grundvelli samningsins.

Með bréfi, dags. 15. nóvember 2012 var kvartanda boðið að koma á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar skýringar til samræmis við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svarbréf kvartanda, dags. 28. nóvember 2012, barst Persónuvernd þann 3. desember 2012. Þar segir m.a.:

„Þær átta blaðsíður sem VMST notar í svari sínu til Persónuverndar svara í raun ekki fyrirspurn minni en staðfesta þó málflutning minn. Í svarinu segir meðal annars: „Taka skal fram að ráðningarstofum voru ekki veittar upplýsingar um einkahagi einstaklinga heldur var einstaklingum gefið færi á að skrá sig á einni af ofangreindum ráðningarstofum.“ Og á öðrum stað stendur „Verður ekki fallist á að með aukinni þjónustu og frekari stuðningi stofnunarinnar til atvinnuleitenda við að sinna skyldum sínum samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar felist „þvingun“ eða „hótun“ til einstaklinga. Þessar tvær málsgreinar eru í hrópandi ósamræmi!
VMST segist ekki vera að miðla persónuupplýsingum til einkarekinna ráðningarstofa heldur gefa einstaklingum „færi á“ að gera það. Tilmælin séu hvorki þvingun né hótun en samt áskilur stofnunin sér fullan rétt að refsa þeim sem gera það ekki. Hvað er það annað en þvingun?
Séu umræddar einkastofur úrvinnsluaðilar VMST því sendir stofnunin þá ekki gögnin sjálf? Stofnunin sendir atvinnuumsóknir og ferilskrár til atvinnurekenda fyrir umbjóðendur sína, því skyldi hún ekki senda sömu gögn á svokallaða „samstarfsaðila“ ef þeim er það heimilt? Og hvernig veit stofnunin hverjir hafa skráð sig og hvar ef það eru ekki þegar svona samskipti á milli aðila?
Eins og fyrirliggjandi gögn sýna þá hefur VMST alltaf tekið skýrt fram ef um skylduviðburði er að ræða og viðurlög séu við því að sinna þeim ekki, nema í þessu tilfelli. Þarna var um umrætt bréf orðað á þann hátt að túlka má það sem um val sé að ræða því kom þessi refsing verulega á óvart.“

Með bréfi, dags. 13. desember 2012, óskaði Persónuvernd eftir frekari upplýsingum frá kvartanda um afmörkunarefni kvörtunarinnar. Í símtali við starfsmann Persónuverndar, dags. 18. desember 2012, áréttaði kvartandi að Vinnumálastofnun hefði ekki skýrt nægilega frá því að ef hann myndi ekki skrá sig hjá tilteknum ráðningarskrifstofum yrði það túlkað sem höfnun á vinnumarkaðsúrræðum og þ.a.l. tímabundinn missir bóta.

II.
Forsendur og niðurstaða

1.
Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Af þessu öllu er ljóst að með beiðni Vinnumálastofnunarinnar til kvartanda um að skrá sig hjá einkareknum ráðningarþjónustum lýtur mál þetta að vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

2.
Svo að vinna megi með persónuupplýsingar verður ávallt að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 8. gr. laga nr. 77/2000. Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. er heimilt að vinna með persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt til að fullnægja lagaskyldu. Við mat á því hvort slík skylda sé hér til staðar verður að líta til þeirra lagareglna sem Vinnumálastofnun starfar eftir. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsgerðir skal Vinnumálastofnun aðstoða alla á aldrinum 16 til 70 ára við atvinnuleit. Er stofnuninni gert að miðla upplýsingum um laus störf til atvinnuleitenda og veita þeim aðstoð við að finna störf við hæfi. Í 1. mgr. 19. gr. sömu laga er fyrirtækjum, einstaklingum og félagasamtökum veitt heimild til að annast milligöngu um ráðningar atvinnuleitenda.

Hér ber jafnframt að líta til þess að samkvæmt a. lið 13. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysistrygginga að vera virkur í atvinnuleit en með virkni í atvinnuleit skv. 14. gr. sömu laga er átt m.a. við færni til flestra almennra starfa, hafa frumkvæði að starsfleit, hafa vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi, vera reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf, hlutastarf eða vaktavinnu er að ræða og hafa vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum sem standa til boða.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 77/2000 er ábyrgðaraðila heimilt að semja við tiltekinn aðila um að annast vinnslu persónuupplýsinga sem hann ber ábyrgð á. Í máli þessu liggur fyrir vinnslusamningur við tilteknar ráðningarþjónustur, dags. 2. mars 2012, þar sem fram kemur að tilgangur vinnslunnar sé að aðstoða og miðla einstaklingum, sem skráðir eru atvinnulausir í gagnagrunni Vinnumálastofnunar, í störf. Jafnframt segir að Vinnumálstofnun muni senda verksala lista yfir einstaklinga sem verið hafa atvinnulausir í 12 til 36 mánuði. Einstaklingum verði boðin þátttaka í verkefninu „Vinnandi vegur“ og þeim gert að skrá sig hjá ráðningarþjónustu sem er þátttakandi í verkefninu. Tekið er fram að vinnsla persónuupplýsinga hjá vinnsluaðila skuli framkvæmd í samræmi við fyrirmæli Vinnumálastofnunar og lög nr. 77/2000. Að auki segir að við lok samingsins skuli vinnsluaðili eyða listum með nöfnum einstaklinga og kennitölum sem Vinnumálastofnun hefur afhent honum á grundvelli samningsins.

Með vísun til framangreinds er ljóst að Vinnumálastofnun var heimilt að biðja kvartanda um að skrá sig hjá tilteknum einkareknum ráðningarþjónustum í tengslum við vinnumarkaðsúrræðið „Vinnandi vegur“.

3.
Af hálfu kvartanda hefur komið fram að hann hafi ekki fengið næga fræðslu frá Vinnumálastofnun um að ef hann myndi ekki skrá sig hjá tilteknum ráðningarskrifstofum, eins og kom fram í tölvubréfi stofnunarinnar, dags. 15. mars 2012, yrði það túlkað sem höfnun á vinnumarkaðsúrræðum og bótaréttur hugsanlega felldur niður tímabundið.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga ber ábyrgðaraðila að upplýsa hinn skráða um tiltekin atriði þegar hann aflar persónuupplýsinga frá honum. M.a. þarf hann að greina frá tilgangi vinnslunnar og öðrum atriðum sem hinn skráði þarf að vita um, með hliðsjón af þeim sérstöku aðstæðum sem ríkja við vinnslu upplýsinganna, til að geta gætt hagsmuna sinna, svo sem upplýsingar um hvort hinum skráða sé skylt eða valfrjálst að veita umbeðnar upplýsingar og hvaða afleiðingar það kunni að hafa í för með sér sé það ekki gert.

Í málinu liggur fyrir að í kjölfar tölvubréfs Vinnumálastofnunar til kvartanda, dags. 15. mars 2012, varðandi vinnumarkaðsúrræðið „Vinnandi vegur“ barst kvartanda bréf frá Vinnumálastofnun þann 30. maí 2012, þar sem stofnunin leit svo á að kvartandi hefði hafnað þátttöku í nefndu vinnumarkaðsúrræði. Tekið var fram að hann hefði ekki farið að tilmælum stofnunarinnar í umræddu tölvubréfi og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari skýringum áður en tekin yrði ákvörðun í málinu. Í bréfinu segir m.a.

„Samkvæmt a. lið 13. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysistrygginga að vera virkur í atvinnuleit en með virkni í atvinnuleit skv. 14. gr. sömu laga er átt m.a. við færni til flestra almennra starfa, hafa frumkvæði að starfsleit, hafa vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi, vera reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf, hlutastarf eða vaktavinnu er að ræða og hafa vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum sem standa til boða.

Hafni atvinnuleitandi þátttöku í vinnumarkaðsúrræðum án gildra ástæðna getur hinn tryggði þurft að sæta biðtíma eftir greiðslu atvinnuleysistrygginga skv. 58. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.“

Þegar er litið er til framangreinds er það mat Persónuverndar að Vinnumálastofnun hafi með bréfi sínu til kvartanda, dags. 30. maí 2012, fullnægt fræðsluskyldu sinni samkvæmt 20. gr. laga nr. 77/2000 gagnvart kvartanda, að því er varðar fræðslu um hvaða afleiðingar það kynni að hafa í för með sér ef kvartandi færi ekki að tilmælum stofnunarinnar.


Ú r s k u r ð a r o r ð:

Vinnumálastofnun var heimilt að fara þess á leit við kvartanda að skrá sig hjá tilteknum einkareknum ráðningarþjónustum í tengslum við vinnumarkaðsúrræðið „Vinnandi vegur“ og uppfyllti einnig fræðsluskyldu sína gagnvart kvartanda í samræmi við 20. gr. laga nr. 77/2000.