Úrskurðir og álit - TR hafði ekki heimild til upplýsingaöflunar

21.1.2003

Persónuvernd hefur fjallað um erindi Tómasar Gunnarssonar, dags. 11. apríl 2002, f.h. umbjóðenda sinna. Í erindinu er þess óskað að Persónuvernd athugi hvort það hafi "samrýmst meginreglum um friðhelgi persónu- og einkalífs" þegar Tryggingastofnun ríkisins og umboðsmenn hennar tóku að sér óumbeðið að kanna persónuleg gögn um þá, þ.e. gögn sem afhent höfðu verið skattyfirvöldum vegna skattaframkvæmdar. Sams konar erindi bárust tryggingaráði, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, ríkisskattstjóra og félögum eldri borgara í Kópavogi, Hafnarfirði og Reykjavík. Með bréfum Tómasar, dags. 13. maí og 13. júní, var erindið áréttað.

Eins og mál þetta horfir við Persónuvernd lýtur það að því hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi, við afgreiðslu á umsóknum A og B um ellilífeyri, mátt fá hjá skattyfirvöldum upplýsingar um maka þeirra, þá C og D.

Fer álit Persónuverndar hér á eftir:

I.

Þegar Persónuvernd hafði móttekið framangreint erindi fór hún þess á leit, með bréfi dags. 26. júní 2002, að Tryggingastofnun ríkisins tæki afstöðu til þess. Barst Persónuvernd svar með bréfi, dags. 9. júlí. Í því bréfi er vísað til bréfs Tryggingastofnunar til Tómasar, dags. 29. maí 2002, um það hver afstaða stofnunarinnar í málinu sé. Með bréfi, dags. 12. júlí, óskaði Tómas þess af Persónuvernd að stofnunin aflaði einnig gagna frá ríkisskattstjóra. Persónuvernd hefur ekki orðið við þeirri ósk, enda lítur stofnunin svo á að það sé óþarft þar sem afstaða ríkisskattstjóra og rök fyrir henni liggi fyrir í gögnum málsins, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en með bréfi Tómasar til stofnunarinnar, dags. 13. júní, fylgdi bréf ríkisskattstjóra til hans, dags. 16. maí sl., og er afstöðu embættisins lýst þar í ítarlegu máli. Með bréfi, dags. 26. september, áréttaði Tómas fyrri erindi sín.

Með bréfi, dags. 21. október, óskaði Persónuvernd síðan eftir að Tryggingastofnun ríkisins upplýsti hvort einn umbjóðenda Tómasar, A, hefði veitt samþykki sitt fyrir því að Tryggingastofnun myndi afla gagna frá skattyfirvöldum, en í bréfi Tryggingastofnunar til hans, dags. 29. maí 2002, hafði komið fram að B hefði veitt slíkt samþykki. Þá var óskað afrita af gögnum sem staðfestu að umrædd samþykki hefðu verið veitt. Þetta erindi var ítrekað með bréfi, dags. 28. nóvember, en áður hafði Tómas áréttað fyrri erindi sín með bréfi, dags. 10. s.m. Með bréfi, dags. 18. desember, sendi Tryggingastofnun Persónuvernd afrit af bréfi sýslumannsins í Keflavík, dags. 11. desember, en A bjó í Njarðvík þegar hún hóf töku ellilífeyris. Í bréfi sýslumanns segir að aldrei sé hafist handa um greiðslu ellilífeyris fyrr en viðkomandi hafi undirritað umsóknareyðublað þar sem kveðið sé á um heimild stofnunarinnar til að afla upplýsinga hjá skattyfirvöldum. Þá segir að umsókn A hafi af "óskiljanlegum ástæðum ekki fundist.

Þar sem Persónuvernd taldi frekari svara þörf frá Tryggingastofnun fór hún þess á leit, með bréfi dags. 6. janúar sl., að Tryggingastofnun upplýsti hvort makar A og B, D og C, hefðu veitt skriflegt samþykki sitt fyrir að aflað yrði upplýsinga um fjárhag þeirra hjá skattyfirvöldum. Barst Persónuvernd síðan bréf frá Tryggingastofnun, dags. 13. s.m., sem með fylgdi umsókn D, eiginmanns B, um ellilífeyri, dags. 8. apríl sl. Fram kom að umsókn C, eiginmanns A, hefði ekki fundist. Í símtali við starfsmann Tryggingastofnunar í dag kom síðan fram að D og C hefðu ekki veitt samþykki sitt fyrir umræddri upplýsingaöflun með því að rita undir umsóknir eiginkvenna sinna, en þar var að finna ákvæði sem heimilaði öflun upplýsinga um maka.

  II.

Í bréfi Tómasar Gunnarssonar, dags. 11. apríl sl., segir meðal annars:

Til upplýsinga og skýringa vil ég bæta við að eiginmenn þessara kvenna [umbjóðenda yðar], sem raunar voru samstarfsmenn til áratuga, luku við að selja eignir tengdar sameiginlegum rekstri þeirra á árinu 2000, og sölurnar skiluðu þeim umtalsverðum fjármagnstekjum, sem eru taldar skýring á því að eiginkonur þeirra fá engan ellilífeyri. Í báðum tilvikum virðist sem hjúskaparstaða kvennanna valdi því að þær missa stöðu sem sjálfstæðir einstaklingar gagnvart Tryggingastofnuninni.

Einnig segir í bréfi Tómasar, dags. 11. apríl:

Tryggingastofnun ríkisins og umboðsmenn hennar virðast, án sérstakrar tilkynningar og án leyfis frá viðkomandi, fara í skattframtöl manna í tölvugögnum skattyfirvalda og fella niður ellilífeyrisgreiðslur, ef TR og umboðsmennirnir telja það við eiga.

Í bréfi Tómasar, dags. 13. júní sl., segir meðal annars:

TR…[telur] réttmætt að nota upplýsingar úr skattframtölum ellilífeyrisþega og maka hans til að fella niður ellilífeyrisgreiðslur og vísar [sbr. bréf Tryggingastofnunar ríkisins til yðar, dags. 29. maí sl.] til undirritunar annars umbj. míns undir yfirlýsingu hinn 11. apríl 1994 því til staðfestingar. Hér eru tilefni til athugasemda. Fyrst ber að nefna að tekið hafa gildi ný lög um persónuvernd, nr. 77/2000, og ef til vill fleiri lög, sem líklegt er að geti raskað gildi yfirlýsingarinnar frá 11. apríl 1994. Dómur Hæstaréttar frá 19. des. 2000 um sjálfstæði manna gagnvart mökum sínum, ætti einnig að gilda í TR, en TR fer að auki mjög gróflega út fyrir efni yfirlýsingarinnar. Í yfirlýsingunni er talað um "tekjur" ellilífeyrisþegans og maka hans. Sala maka umbj. minna á áratuga gömlum eignum, hlutabréfum í eigu makanna, er samkvæmt almennri málvenju ekki metin sem venjuleg tekjuöflun, heldur sem eignabreyting. Skattyfirvöld viðurkenna það með álagningu 10% fjármagnstekjuskatts í stað um það bil 40% eða 45% tekjuskatts. TR notar hins vegar þessar eignabreytingar makanna til að fella niður ellilífeyri umbj. minna, 100%.

Í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins til Persónuverndar, dags. 9. júlí sl., er vísað til bréfs Tryggingastofnunar til Tómasar Gunnarssonar, dags. 29. maí sl., um það hver afstaða stofnunarinnar í málinu sé, eins og fyrr segir. Í bréfi Tryggingastofnunar, dags. 29. maí, segir meðal annars:

Í bréfi þínu þann 11. apríl átelur þú framkvæmd stofnunarinnar varðandi öflun upplýsinga um tekjur manna. Eins og þér er kunnugt hafa tekjur áhrif á réttindi fólks til bóta og geta reyndar fyrirbyggt slík réttindi. Þetta er skýrt tekið fram í lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar, ásamt síðari breytingum. Þess má jafnframt geta að Tryggingastofnunin hefur sérstakt leyfi frá embætti ríkisskattstjóra til þess að afla upplýsinga um tekjur einstaklinga.

Í 2. mgr. 47. gr. almannatryggingalaga segir orðrétt:
"Umsækjendum er skylt að svara öllum spurningum og gefa allar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að úrskurða bætur og endurskoða bótarétt."
Ákvæði þetta felur það í sér að umsækjendum er skylt að veita Tryggingastofnuninni allar upplýsingar sem máli kunna að skipta varðandi bótarétt eða fjárhæð bóta, þ.m.t. upplýsingar um tekjur sínar og maka þeirra.

Umsækjendur rita undir yfirlýsingu á umsóknareyðublaði þar sem stofnuninni er himilað að afla upplýsinga um tekjur umsækjanda. B ritaði þann 11. apríl 1994 undir umsóknareyðublað þar sem m.a. segir orðrétt:
"Ef bætur þær er ég fæ greiddar frá Tryggingastofnun eru háðar tekjum mínum og maka (sambúa) heimila bæði ég og maki minn (sambúi) Tryggingastofnuninni að afla upplýsinga um þær hjá skattyfirvöldum."

Í bréfi ríkisskattstjóra til Tómasar Gunnarssonar, dags. 16. maí sl., sem fylgdi bréfi hans til Persónuverndar, dags. 13. júní, segir meðal annars:

Þess er gætt af hálfu skattyfirvalda að takmarka upplýsingarnar við þau framtalsatriði ein sem [Tryggingastofnun] þarf til að uppfylla skilyrði almannatryggingalaganna um greiðsluforsendur. Einnig er þess að sjálfsögðu gætt að upplýsingarnar taki til þeirra aðila einna sem málið varðar. Loks er meðferð og handhöfn upplýsinganna háð verulegum takmörkunum og skorðum enda liggja viðurlög við því ef brugðið er út af þagnar- og trúnaðarskyldum við framkvæmd þessa viðkvæma þáttar stjórnsýslunnar.

Hefur embætti ríkisskattstjóra uppi strangt eftirlit með að hvergi sé hér út af brugðið.
...

Lýsing yðar í bréfi [til Persónuverndar, tryggingaráðs, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, ríkisskattstjóra og félaga eldri borgara í Kópavogi, Hafnarfirði og Reykjavík]dagsettu 11. apríl sl. hefur að geyma athyglisverð atriði um framkvæmdina eins og hún snýr að umbjóðendum yðar. Þess ber þó að geta að undantekningarlaust hafa allir umsækjendur um lífeyri, styrki og bætur gefið skriflegt og upplýst samþykki fyrir aðgangi Tryggingastofnunar að skattgögnum.

Með bréfi, dags. 21. október sl., óskaði Persónuvernd eftir að Tryggingastofnun ríkisins upplýsti hvort einn umbjóðenda Tómasar Gunnarssonar, A hefði veitt samþykki sitt fyrir að Tryggingastofnun aflaði gagna frá skattyfirvöldum, en í bréfi Tryggingastofnunar til hans, dags. 29. maí sl., kemur fram að B hefur veitt slíkt samþykki án þess að getið sé um hvort A hafi veitt samþykki sitt eður ei. Þá var óskað afrita af gögnum sem staðfestu að umrædd samþykki hefðu verið veitt. Barst síðan svarbréf frá Tryggingastofnun, dags. 18. desember. Svarbréfinu fylgdi afrit af bréfi sýslumannsins í Keflavík til Tryggingastofnunar, dags. 11. s.m. Þar segir meðal annars:

Greiðsla á ellilífeyri til framangreinds aðila [A] hófst hér hjá umboðinu í Keflavík 1. maí 1992 samkvæmt umsókn sem viðkomandi hefur lagt fram hér. Í öllum umsóknum um ellilífeyri var málsgrein sem hljóðaði svo "Ef bætur þær er ég fæ greiddar frá Tryggingastofnum eru háðar tekjum mínum og maka (sambúa) heimila bæði ég og maki minn (sambúi) Tryggingastofnuninni að afla upplýsinga um þær hjá skattyfirvöldum". Aldrei er hafist handa um greiðslu ellilífeyris fyrr en viðkomandi hefur undirritað umsókn þar um, þannig að af því leiðir að umsókn hefur verið lögð fram.
Af óskiljanlegum ástæðum finnst ekki umsókn framangreinds aðila hér í skjalageymslu...

Með bréfi, dags. 6. janúar sl., óskaði Persónuvernd eftir að Tryggingastofnun ríkisins upplýsti hvort makar B og A, D og C, hefðu veitt skriflegt samþykki sitt fyrir að aflað yrði upplýsinga um fjárhag þeirra hjá skattyfirvöldum. Barst Persónuvernd síðan bréf frá Tryggingastofnun, dags. 13. s.m., sem með fylgdi umsókn D, eiginmanns B, um ellilífeyri, dags. 8. apríl sl. Fram kom að umsókn C, eiginmanns A, hefði ekki fundist. Í símtali við starfsmann Tryggingastofnunar í dag kom síðan fram að D og C hefðu ekki veitt samþykki sitt fyrir umræddri upplýsingaöflun með því að rita undir umsóknir eiginkvenna sinna, en þar var að finna ákvæði sem heimilaði öflun upplýsinga um maka.

  III.

Vinnsla þeirra upplýsinga sem umsækjendum bar að veita samkvæmt þessu ákvæði varð, eins og öll önnur vinnsla persónuupplýsinga, að fullnægja einhverju þeirra skilyrða sem kveðið er á um í 8. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þau ákvæði 8. gr. sem helst koma til skoðunar, að mati Persónuverndar, eru ákvæði 3. tölul. 1. mgr. um að vinnsla sé heimil sé hún nauðsynleg til að ábyrgðaraðili geti fullnægt lagaskyldu sem á honum hvílir og ákvæði 1. tölul. 1. mgr. um að hinn skráði hafi ótvírætt samþykkt vinnsluna eða veitt samþykki skv. 7. tölul. 2. gr.

Varðandi 3. tölul. kemur til skoðunar það ákvæði sem var að finna í 2. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar á þeim tíma þegar atvik þessa máls urðu. Það var svohljóðandi: "Umsækjendum er skylt að svara öllum spurningum og gefa allar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að úrskurða bætur eða endurskoða bótarétt." Að mati Persónuverndar verður framangreint ákvæði hins vegar ekki skilið svo að það hafi veitt Tryggingastofnun ríkisins heimild til að safna upplýsingum um aðra einstaklinga en umsækjendur, nema með þeirra samþykki. Er sá skilningur og í samræmi við viðhafða framkvæmd, sbr. að á þeim umsóknareyðublöðum sem Tryggingastofnun notaði þegar atvik málsins urðu sagði : "Ef bætur þær er ég fæ greiddar frá Tryggingastofnun eru háðar tekjum mínum og maka (sambúa) heimila bæði ég og maki minn (sambúi) Tryggingastofnuninni að afla upplýsinga um þær hjá skattyfirvöldum."

Kemur þá til skoðunar hvort fullnægt hafi verið ákvæði 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Í því ákvæði felst að hinn skráði verður sjálfur að samþykkja vinnslu upplýsinga um sig. Maki hins skráða getur ekki, án sérstaks umboðs, veitt slíkt samþykki fyrir hans hönd svo að gilt sé. Af þessu leiðir að undirskrift umsækjanda undir umsóknareyðublað Tryggingastofnunar nægði ekki til að með heimild í umræddu ákvæði mætti afla upplýsinga um maka hans frá skattyfirvöldum. Svo að það hefði verið heimilt hefðu bæði umsækjandur og makar þeirra orðið að rita undir umsóknareyðublaðið. Fyrir liggur að makar umsækjenda, C og D rituðu ekki undir umsóknareyðublöðin heldur einungis umsækjendur sjálfir, þ.e. A og B. Verður því ekki séð að umrædd upplýsingaöflun Tryggingastofnunar um tekjur C og D hafi átt sér fullnægjandi heimild.