Nafnlausar ábendingar til stjórnvalda

7.9.2009

Persónuvernd svaraði fyrirspurn varðandi heimildir stjórnvalda til að veita kost á nafnlausum ábendingum um ætluð lögbrot.

Svar Persónuverndar:

Persónuvernd vísar til tölvubréfs yðar frá 7. ágúst 2009. Þar er vikið að svari Persónuverndar, dags. 15. júlí s.á., við fyrirspurn Fiskistofu sem fram kom í tölvubréfi hinn 11. maí s.á. Fyrirspurnin laut að því hvort Fiskistofa mætti veita kost á að senda nafnlausar ábendingar um ætluð lögbrot inn á vef stofnunarinnar. Komst Persónuvernd að þeirri niðurstöðu að það væri vafa undirorpið að hægt væri að taka upp almenna framkvæmd um nafnleysi tilkynnenda á ákveðnum sviðum stjórnsýslunnar nema það styddist við sérstaka lagaheimild.

Í tölvubréfi yðar er spurt hvort hið sama eigi við um allar nafnlausar ábendingar, t.d. ábendingar á heimasíðu Vinnumálastofnunar. Segir á heimasíðunni að sá sem sendir inn ábendingu geti verið viss um að ekki sé hægt að rekja frá hverjum hún kemur.

1.

Í framangreindu svari Persónuverndar til Fiskistofu segir nánar að það að skrá upplýsingar um einstakling á rafrænt eyðublað stjórnvalds teljist vera vinnsla persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Öll vinnsla almennra persónuupplýsinga þurfi að fullnægja einhverju skilyrðanna í 8. gr. laganna. Í svarinu er vísað til 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. þar sem segir að vinnsla sé heimil ef hún sé nauðsynleg til að gæta lögmætra hagsmuna nema grundvallarréttindi og frelsi hins skráða vegi þyngra. Segir í svarinu að af því séu lögmætir hagsmunir að fyrirbyggja og upplýsa afbrot, en þá hagsmuni verði að meta andspænis einkalífshagsmunum hins skráða.

Að auki má geta þess að upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður um refsiverðan verknað eru viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Upplýsingar um meint brot gegn lögum og reglum geta falið í sér slíkar upplýsingar. Nægir þá ekki að fullnægt sé einhverju skilyrðanna í 8. gr. svo að vinnsla sé heimil heldur verður einnig að vera fullnægt einhverju viðbótarskilyrða 9. gr. laganna fyrir vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Þegar um ræðir vinnslu upplýsinga á vegum stjórnvalda um ætluð lögbrot getur einkum átt við 7. tölul. 1. mgr. 9. gr., en þar segir að vinna megi með viðkvæmar persónuupplýsingar sé það nauðsynlegt til að krafa verði afmörkuð, sett fram eða varin vegna dómsmáls eða annarra slíkra laganauðsynja.

Í framhaldi af umfjöllun um skilyrði fyrir vinnslu persónuupplýsinga segir m.a. í framangreindu svari Persónuverndar:

„Auk þess sem heimild þarf að vera til vinnslu þarf hún að fullnægja skilyrðum 7. gr. laganna. Tryggja verður að vinnsla sé sanngjörn og málefnaleg. Til þess verður að virða þau réttindi sem hinum skráðu eru veitt samkvæmt almennum persónuverndarreglum. Þær lúta m.a. að upplýsingarétti hins skráða. Þegar stjórnvöld eiga hlut að máli gilda sérákvæði stjórnsýslu- og eftir atvikum upplýsingalaga sem ganga framar hinum almennu ákvæðum persónuverndarlaga. Persónuvernd hefur ekki eftirlit með framkvæmd þessara sérlaga. Hún bendir þó á að virða ber andmælarétt málsaðila skv. 13. og 18. gr. sömu laga og ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um upplýsingarétt aðila máls, sem sett er í þágu sanngjarnar og gagnsærrar stjórnsýslu.

Framangreind ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga hafa verið túlkuð á þann veg að þau setji því takmörk að því sé haldið leyndu gagnvart aðila máls hver hafi komið ábendingu varðandi hann á framfæri við stjórnvöld. Hér má einnig nefna túlkun umboðsmanns Alþingis, sbr. m.a. álit hans frá 5. mars 2009 í máli nr. 4934/2007. Þar er fjallað um lögmæti vinnureglu stjórnvalds um nafnleynd gagnvart þeim sem komið hefði ábendingu á framfæri í tilteknum málaflokki. Taldi umboðsmaður nafnleynd geta komið til greina með stoð í 17. gr. stjórnsýslulaga þar sem mælt er fyrir um að stjórnvald geti gert undanþágu frá framangreindum ákvæðum 15. gr. laganna um upplýsingarétt aðila máls þegar sérstaklega stendur á, enda þyki hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Hins vegar taldi umboðsmaður þetta ákvæði ekki fela í sér heimild stjórnvalds til að ákveða að gæta nafnleyndar um tilkynnanda í öllum málum heldur yrði, nema e.t.v. í algerum undantekningartilvikum, að meta hvert tilvik í ljósi þeirra hagsmuna sem þær vægjust á.“

 

Einnig segir í svari Persónuverndar að ekki sé hægt að útiloka að nafnlausar ábendingar til stjórnvalda geti við ákveðnar aðstæður átt rétt á sér, s.s. þegar sendandi er ekki í aðstöðu til að koma fram undir nafni. Þó sé, í ljósi almennra sjónarmiða um einkalífsrétt, gagnsæi, sanngirni og vandaða stjórnsýslu, eðlilegt að slíkt heyri til algerra undantekinga. Vafa sé undirorpið að hægt sé að taka upp almenna framkvæmd á ákveðnum sviðum stjórnsýslunnar um nafnleysi tilkynnenda nema að það styðjist við sérstaka lagaheimild. Sem dæmi um slíka lagaheimild er í svari Persónuvernar bent á 19. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Þar segir að hver skuli segja á sér deili sem sendir tilkynningu til barnaverndarnefndar en ósk um nafnleynd virt nema sérstakar ástæður mæli gegn því.

 

Um frekari rök og sjónarmið er í svari Persónuverndar vísað til álits útgefins af ráðgjafarhópi Evrópusambandsins um túlkun reglna um Persónuvernd, sbr. 29. gr. persónuverndartilskipunarinnar nr. 95/46/EB. Álitið er nr. 1/2006 og fjallar um mikilvægi þess að virða persónuverndarreglur í tengslum við nafnleynd tilkynnenda (e. „whistle blowers“) um ætluð lögbrot innan fyrirtækja. Kemur m.a. fram það sjónarmið að þó svo að tilkynnandi fái að njóta nafnleyndar gagnvart hinum kærða eigi hann almennt ekki að njóta nafnleyndar gagnvart þeim sem tekur kæruna til meðferðar. Um nánari umfjöllun um álitið vísast til ársskýrslu Persónuverndar fyrir árið 2006, bls. 73–75.

 

Í ljósi framangreinds, og þeirrar hættu sem því getur fylgt fyrir grundvallarréttindi skráðra einstaklinga ef komið verður upp kerfi sem auðvelt er að misnota, leiðbeindi Persónuvernd Fiskistofu um að rækja hlutverk sitt með öðrum aðferðum en þeim að setja á heimasíðu sína skilaboð sem hvetja menn til að eiga við hana nafnlaus samskipti.

2.

Framangreint svar Persónuverndar laut að því hvort Fiskistofa mætti veita kost á því á heimasíðu sinni að sendar yrðu inn nafnlausar ábendingar um ætluð lögbrot. Svarið laut ekki með beinum hætti að nafnlausum ábendingum á heimasíðum annarra stofnana. Hins vegar má telja ljóst að þar eigi einnig við sambærileg sjónarmið nema sérstök rök standi til annars, einkum að lög heimili sérstaklega nafnlausar ábendingar.