Upplýsingaöflun Hagstofunnar
Tildrög og bréfaskipti
Persónuvernd barst dags 11. janúar s.l. erindi yðar vegna rannsóknar Hagstofunnar á kjörum Íslendinga. Þar koma fram eftirfarandi spurningar:
2) Er Hagstofunni heimilt að afla upplýsinga um fasteignamat og árstekjur einstaklinga frá öðrum en þeim sjálfum?
3) Hver er réttur þeirra sem ekki vilja taka þátt í könnunum sem þessum þegar Hagstofan er jafnvel þegar búin að afla framangreindra upplýsinga?
Af þessu tilefni var skýringa leitað frá Hagstofu Íslands. Einnig var leitað skýringa frá Fasteignamati ríkisins vegna miðlunar upplýsinga frá stofnuninni til Hagstofunnar.
Í svarbréfi Hagstofunnar, dags. 18. febrúar s.l., kemur eftirfarandi fram:
Evrópska lífskjararannsóknin er reist á 4.000 manna úrtaki fólks 16 ára og eldra og er úrtakið tekið úr þjóðskrá. Rannsóknin byggist á viðtölum við þátttakendur í síma en jafnframt er aflað upplýsinga um tekjur úr skattgögnum og um húsnæði úr Landskrá fasteigna. Rannsóknin er öll unnin á Hagstofunni og eru allir sem að henni koma bundnir þagnarskyldu um hana eins og raunar gildir um allar rannsóknir Hagstofunnar. Gögn eru varðveitt með persónuauðkennum meðan á rannsókninni stendur en að lokinni úrvinnslu verða persónuauðkenni afmáð og gögnin varðveitt þannig í gagnasafni Hagstofunnar.
Áður en rannsóknin hefst er öllum þeim sem lent hafa í úrtaki hennar sent bréf hagstofustjóra þar sem þátttakanda er kynnt að hann hafi lent í úrtaki, honum greint frá rannsókninni og óskað eftir þátttöku hans. Með bréfinu fylgir bæklingur með upplýsingum um rannsóknina. Tekið skal fram að þetta verklag svo og innihald kynningarbæklingsins er í samræmi við ábendingar Tölvunefndar um rannsókn Hagstofunnar á útgjöldum heimila (neyslukönnun) sem unnin hefur verið sem samfelld rannsókn frá á árinu 2000.
Við Evrópsku lífskjararannsóknina hefur öllum þátttakendum verið sent bréf án tillits til aldurs. Hvað snertir 16 og 17 ára gamla þátttakendur hefði verið rétt að senda bréfið til forsjármanns og óska eftir þátttöku þess sem lenti í úrtakinu. Þegar nokkuð var liðið á rannsóknina varð vart kvartana forsjármanna vegna þess að haft hafði verið samband beint við ólögráða þátttakendur. Við þessu hefur verið brugðist á þann hátt að í upphafi viðtals við ólögráða þátttakanda er hann inntur eftir því hvort foreldrum hans eða forsjármönnum sé kunnugt um beiðni Hagstofunnar um þátttöku hans í rannsókninni. Sé því svarað neitandi er óskað eftir að fá samband við foreldri eða forsjármann og leitað heimildar hans á þátttöku unglingsins. Tekið skal fram [að] Hagstofan mun framvegis senda bréf til forsjármanna þeirra unglinga 16 og 17 ára sem lenda í úrtaki rannsóknarinnar með ósk um að þeim verði kynnt efni rannsóknarinnar. Í þessu sambandi skal bent á að Hagstofan telur óhjákvæmilegt að rannsóknin taki til 16 og 17 ára unglinga. Þetta stafar annars vegar af því að samkvæmt reglugerð ESB skal Evrópska lífskjararannsóknin taka til fólks 16 ára og eldra og hún er framkvæmd þannig í öllum aðildarríkjum. Hins vegar er það svo að hvað sem líður lögræðisaldri eru 16 og 17 ára unglinga hér á landi fullgildir þátttakendur á vinnumarkaði, eru framtalsskyldir og skattskyldir sem fullorðnir, eiga rétt á atvinnuleysisbótum o.s.frv.
Í svarbréfi Fasteignamats ríkisins, dags. 2. febrúar s.l., kemur fram að Hagstofunni hafa ekki enn verið veittar þær upplýsingar sem hér um ræðir, en hins vegar hafi beiðni um það borist. Síðan segir í svarbréfinu:
,,Fasteignamat ríkisins aflar og lætur í té upplýsingar og veitir þjónustu við úrvinnslu á þeim gegn gjaldi.
Gjaldskrá skv. 1. mgr. skal taka mið af því umfangi upplýsinga sem keyptar eru og þeim tekjum sem notendur hafa af þeim. Fjármálaráðherra staðfestir gjaldskrána."
Hefur verið litið svo á að ákvæðið leggi vissar skyldur á herðar Fasteignamats ríkisins varðandi miðlun upplýsinga. Er þá fyrst og fremst litið á hlutverk stofnunarinnar í því efni en það er að meta allar fasteignir fasteignamati sem bæti ríki og sveitarfélög miða álagningu skatta og gjalda við, eins ber Fasteignamati ríkisins skylda að meta allar húseignir brunabótamati sem er vátryggingarfjárhæð lögboðinnar brunatryggingar. Í reglugerð um fasteignaskráningu og fasteignamat eru svo tilgreind þau atriði sem skráning fasteigna felur í sér og eru það m.a. upplýsingar um eigendur þeirra, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 406/1978 með síðari breytingum. Aðgangur t.d. sveitarfélaga landsins, Fjársýslu ríkisins og tryggingafélaga byggir á þessari skyldu og hefur sú upplýsingamiðlun ekki verið tilkynnt sérstaklega til Persónuverndar, sbr. 2. tl. 5. gr. reglna nr. 698/2004. Það sama á við um rafrænan aðgang að uppflettikerfi stofnunarinnar en í því er hægt að fletta upp fasteignum eftir heiti eignar eða númeri. Birtast þá m.a. upplýsingar um það hver sé skráður eigandi og þar með greiðandi álagðra gjalda. Ekki er hægt að leita eftir nafni eða kennitölu eiganda. Einstaka aðilar geta þó flett eftir kennitölu en hefur slíkur aðgangur eingöngu verið veittur sé til þess heimild og hefur tilkynnig þess efnis verið send Persónuvernd, sbr. tilkynningu nr. S1725.
Sé um miðlun upplýsinga í öðrum tilgangi að ræða t.d. til þess að útvega lista vegna úrtaks í könnun eða útsendingarlista í markaðsskyni hefur verið litið til sama ákvæðis sem heimili miðlun upplýsinga úr skránni og svo skoðað hvort vinnslan sé heimil, sbr. 8. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Tilkynningar hafa þá verið sendar til Persónuverndar og er vísað til þeirra að öðru leyti.
Á öllum límmiðum sem notaðir eru til útsendingar kemur fram hvaðan upplýsingarnar eru fengnar, sbr. 4. mgr. 28. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Að öðru leyti hefur fasteignaeigendum ekki verið gert viðvart að upplýsingar séu notaðar í þessu skyni og hefur verið litið til 3. tl. 4. mgr. 21. gr. laga nr. 77/2000 með þá framkvæmd. Þess má þó geta að á næstu dögum verða settar inn upplýsingar á heimasíðu Fasteignamats ríkisins sem auðvelda fasteignaeigendum að setja sig á svokallaðan bannlista, sbr. 28. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000."
Gildissvið laga nr. 77/2000
Lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga, sem og um handvirka vinnslu persónuupplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 3. gr. laganna. Með hugtakinu ,,persónuupplýsingum" er átt við sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem rekja má beint eða óbeint til tiltekins einstaklings, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna. Með hugtakinu ,,vinnslu" er átt við sérhverja aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsinga, sbr. 2. tölul. 2. gr. Þar undir falla m.a. söfnun, skráning, notkun, miðlun og samantenging. Því er ljóst að í öflun Hagstofunnar á þeim upplýsingum sem umræðir í erindi yðar og miðlun annarra á þeim felst vinnsla persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 77/2000.
Sérstök álitaefni
sem fram koma í erindi yðar
1. Er Hagstofunni heimilt að afla upplýsinga frá ólögráða einstaklingum um heimilishagi foreldra sinna?
Vinnsla persónuupplýsinga er því aðeins heimil að uppfyllt séu skilyrði 1. mgr. 8. gr., og eftir atvikum 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000. Á meðal þeirra skilyrða er samþykki þess einstaklings sem í hlut á, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. og 1. tölul. 1. mgr. 9. gr. Þegar um er að ræða opinbera rannsókn á lífskjörum verður að telja að hæfi til að veita slíkt samþykki sé almennt bundið við 18 ára aldur, þ.e. lögræði, enda sé viðkomandi einstaklingur fær um að gera sér grein fyrir þýðingu og afleiðingu slíks samþykkis. Ef eingöngu samþykki þykir koma til greina sem heimild fyrir vinnslu persónuupplýsinga um ólögráða einstakling verður því að leita samþykkis forsjáraðila/lögráðamanns hans fyrir vinnslunni.
2. Er Hagstofunni heimilt að afla upplýsinga um fasteignamat og árstekjur einstaklinga frá öðrum en þeim sjálfum?
Samkvæmt lögum nr. 77/2000 er það ábyrgðaraðili þeirrar vinnslu persónuupplýsinga sem fram fer hverju sinni, þ.e. sá aðili sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna, sem ber ábyrgð á því að vinnslan sé lögum samkvæm. Í bréfi Hagstofunnar frá 18. febrúar s.l. kemur fram að umræddra upplýsinga er aflað úr Landskrá fasteigna og úr skattgögnum. Þar af leiðandi snýr svarið við þessari spurningu að heimild yfirvalda sem halda þessar skrár, þ.e. Fasteignamats ríkisins og skattyfirvalda, til að miðla úr þeim umræddum upplýsingum.
Þær upplýsingar sem hér um ræðir teljast til almennra persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Til þess að vinnsla, þ. á m. söfnun, slíkra upplýsinga sé heimil verður eitthvert skilyrða 1. mgr. 8. gr. laganna að vera uppfyllt. Af bréfi Hagstofunnar frá 18. febrúar s.l. er ljóst að umræddra upplýsinga er ekki aflað gegn samþykki viðkomandi einstaklinga, heldur eru þær fengnar úr Landskrá fasteigna og skattgögnum. Verður því að líta til þess hvort miðlun upplýsinganna byggist á viðhlítandi lagaheimild.
2.1 Fasteignamat ríkisins
Í bréfi Fasteignamats ríkisins, dags. 2. febrúar s.l., kemur fram að stofnunin byggir upplýsingamiðlun sína á 24. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna sem er svohljóðandi:
Gjaldskrá skv. 1. mgr. skal taka mið af því umfangi upplýsinga sem keyptar eru og þeim tekjum sem notendur hafa af þeim. Fjármálaráðherra staðfestir gjaldskrána."
Vinnsla, þ. á m. miðlun, persónuupplýsinga er heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Með lagaskyldu er átt við að í gildandi reglum sé með afmörkuðum hætti kveðið á um hvaða vinnsla persónuupplýsinga megi fara fram eða að starfsemi, sem mælt er fyrir um í lögum, sé þess eðlis að vinnslan sé nauðsynleg.
2.1.1 Almennt um miðlun upplýsinga úr Landskrá fasteigna
Í 24. gr. laga nr. 6/2001 segir að Fasteignamat ríkisins láti í té upplýsingar og veiti þjónustu við úrvinnslu á þeim, en ekki er tiltekið hverjum þær skulu látnar í té eða í hvaða tilgangi. Ljóst er að ekki er um mjög afmarkað ákvæði að ræða og verður því að líta til eðlis starfsemi Fasteignamats ríkisins og þeirra upplýsinga skráðar eru í Landskrá fasteigna. Þrátt fyrir að umræddar upplýsingar séu tengdar ákveðnum einstaklingum og teljist þ.a.l. til persónuupplýsinga í skilningi 1. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 verður ekki fram hjá því litið andlag skráningarinnar eru fasteignir, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 6/2001. Því verður ekki fallist á að unnt sé að skýra 24. gr. laga nr. 6/2001 svo rúmt að hún feli í sér heimild til handa Fasteignamati ríkisins til að miðla upplýsingum um tiltekna einstaklinga, t.d. eftir nafni eða kennitölu, heldur einskorðast hún við miðlun upplýsinga um tilteknar fasteignir. Í þessu máli verður ekki tekin almenn afstaða til heimilda þeirra til miðlunar um hópa einstaklinga og fasteigna gegn gjaldi.
Miðlun upplýsinga um tiltekna einstaklinga verður að byggja á öðrum heimildum sem uppfylla skilyrði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, s.s. samþykki hins skráða eða lagaheimild, sbr. t.d. 5. mgr. 111. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt og eignarskatt. Ekki verður annað séð en að Fasteignamat ríkisins hafi hagað upplýsingamiðlun sinni í samræmi við þetta, sbr. tilkynning stofnunarinnar til Persónuverndar nr. S1725 og drög að starfsreglum um upplýsingamiðlun úr Landskrá fasteigna. Í þeim gögnum kemur fram að upplýsingar eftir nafni og kennitölu er eingöngu veittar til hins skráða sjálfs, til aðila sem hafa sérstaka lagaheimild til aðgangs að þessum upplýsingum, til lögmanns í innheimtustarfsemi, enda lýsi hann því yfir að honum hafi verið falið að innheimta kröfu á hendur þeim sem upplýsinga er óskað um og heimilt er að gera aðför til fullnustu þeirri kröfu samkvæmt 1. gr. aðfararlaga nr. 90/1989, og til lögmanns í skiptastarfsemi, enda lýsi hann því yfir að hann hafi verið skipaður skiptastjóri í þrotabúi eða dánarbúi þess sem upplýsinga er óskað um með úrskurði héraðsdóms.
2.1.2 Miðlun upplýsinga úr Landskrá fasteigna til Hagstofunnar
Í samræmi við það sem að framan greinir er ljóst að miðlun upplýsinga um tiltekna einstaklinga úr Landskrá fasteigna til Hagstofunnar verður að byggjast á heimild sem uppfyllir skilyrði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Að öðrum kosti er Fasteignamati ríkisins óheimilt að miðla umræddum upplýsingum. Rétt er geta þess, samkvæmt bréfi Fasteignamats ríkisins frá 2. febrúar s.l. höfðu umræddar upplýsingar ekki verið veittar Hagstofunni á þeim tímapunkti.
Samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 8. gr. er vinnsla persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg vegna verks sem er unnið í þágu almannahagsmuna. Með þessu er átt við verk sem hefur þýðingu fyrir breiðan hóp manna, t.d. vinnslu sem á sér stað í sagnfræðilegum, tölfræðilegum eða vísindalegum tilgangi.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 24/1913 er það hlutverk Hagstofunnar að safna skýrslum um landshagi Íslands, vinna úr þeim og koma þeim fyrir almenningssjónir. Í 2. gr. eru greind þau atriði sem stofnuninni ber einkanlega að rannsaka. Undir 4. tölul. eru m.a. taldar upplýsingar um tekjur af eign og atvinnu og virðingarverð húseigna með lóðum og veðskuldir á þeim eignum. Í grundvallarreglum um opinbera hagskýrslugerð í ríkjum sameinuðu þjóðanna, sem samþykktar voru á sérstökum fundi Hagskýrslunefndar Sameinuðu þjóðanna 11.-15. apríl 1994, segir í forsendum: ,,Hafa ber í huga að opinberar, tölfræðilegar upplýsingar eru nauðsynleg forsenda framfara á sviði efnahagsmála, mannfjöldamála, félagsmála og umhverfismála og gagnkvæmrar þekkingar og viðskipta milli ríkja og þjóða heims." Í 1. gr. reglnanna segir síðan: ,,Opinberar hagskýrslur eru ómissandi þáttur í upplýsingakerfi lýðræðisþjóðfélags. Þær veita stjórnvöldum, efnahagslífi og almenningi upplýsingar um stöðu efnahagsmála, um mannfjöldann og stöðu félags- og umhverfismála. Til að þjóna þessum tilgangi skulu hagskýrslustofnanir hins opinbera taka saman opinberar hagskýrslur, sem standast kröfur um hagnýtt notagildi, gera þær aðgengilegar og setja fram á hlutlausan hátt til að tryggja rétt borgaranna til almennra upplýsinga." Ljóst er að opinber hagskýrslugerð þjónar mikilvægum almannahagsmunum og því verður að telja að sú miðlun persónuupplýsinga sem hér um ræðir sé heimil með stoð í 5. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000.
2.1.3 Ákvæði 28. gr. laga nr. 77/2000
Árétta ber að Fasteignamat ríkisins skal gæta í hvívetna ákvæða 28. gr. laga nr. 77/2000. Í 5. mgr. er að finna ákvæði um afhendingu félaga-, starfsmanna- eða viðskiptamannaskrár til nota í tengslum við markaðssetningarstarfsemi. Þrátt fyrir að opinberra skráa sé ekki getið í framangreindu ákvæði verður að telja að sambærileg sjónarmið eigi við um þær, einkum í ljósi þess að hinir skráðu hafa ekki alltaf val um það hvort þeir eru í skránni. Samkvæmt ákvæðinu er miðlun í markaðssetningartilgangi háð tilteknum skilyrðum, m.a. verður að gefa hinum skráðu kost á að andmæla því, hverjum fyrir sitt leyti að upplýsingar um viðkomandi birtist í hinni afhentu skrá, sbr. 2. tölul. 5. mgr. Ákvæðið gildir, eftir því sem við á, um markaðs-, neyslu- og skoðanakannanir, sbr. 7. mgr. 28. gr. 2. tölul. 5. mgr. er ætlað að lögtaka ákvæði b-liðar 14. gr. tilskipunar 95/46/EB, en þar kemur fram að aðili skuli fá skýrt tilboð um að nýta rétt sinn til að andmæla miðlun eða notkun í markaðssetningartilgangi. Það er því ljóst að ef andmælaréttur hins skráða samkvæmt 2. tölul. 5. mgr. 28. gr. laga nr. 77/2000 á að vera raunhæft úrræði verður Fasteignamat ríkisins að gera reka að því að upplýsa hina skráðu um þennan rétt þeirra. Það mætti t.d. gera með tilkynningu á heimasíðu stofnunarinnar svo og útsendu yfirliti yfir fasteigna- og brunabótamat.
2.2 Skattyfirvöld
Eins og áður hefur komið fram er vinnsla persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Samkvæmt 2. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt og eignarskatt skulu skattyfirvöld gefa Hagstofu Íslands skýrslur, í því formi er Hagstofa Íslands ákveður, um framtaldar tekjur og eignir, álagða skatta og önnur atriði er varða skýrslugerð hennar. Miðlun persónuupplýsinga úr skattgögnum til Hagstofunnar er því heimil.
3. Hver er réttur þeirra sem ekki vilja taka þátt í könnunum sem þessum þegar Hagstofan er jafnvel þegar búin að afla framangreindra upplýsinga?
Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 77/2000 er hinum skráða heimilt að andmæla vinnslu upplýsinga um sjálfan sig ef hann hefur til þess lögmætar og knýjandi ástæður vegna sérstakra aðstæðna.