Miðlun upplýsinga um ölvunarakstur

Svarbréf Persónuverndar: 

I.

Bréfaskipti

1.

Persónuvernd vísar til fyrri bréfaskipti af tilefni erindis Ríkislögreglustjóraembættisins, dags. 25. febrúar 2009. Þar segir:

„Umferðarstofa annast skráningu umferðarslysa skv. h-lið 112. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Skráning umræddra umferðarslysa er byggð á gögnum úr lögregluskýrslum en Umferðarstofu og forvera hennar Umferðarráði hefur um árabil verið miðlað upplýsingum úr lögregluskýrslum vegna umferðaróhappa. Umferðarstofa, áður Umferðarráð, hefur síðan unnið úr þessum gögnum tölulegar upplýsingar um umferðaróhöpp, ástæður þeirra og hvar þau verða, fjölda þeirra sem fyrir þeim verða, aldur, kyn o.s.frv.

Umferðarstofa hefur nú með meðfylgjandi bréfi óskað eftir því að ríkislögreglustjóri miðli til viðbótar til hennar niðurstöðum úr blóðrannsóknum þegar grunur hefur leikið á ölvun við akstur í umferðaróhappi og rökstyður það með því að slíkt sé nauðsyn til að meta tíðni ölvunaraksturs í umferðaróhöppum.

Þar sem um er að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar sbr. 8. tl. 2. gr. laga um persónuvernd nr. 77/2000 og heimild til miðlunar slíkra upplýsinga ekki tilgreind í reglugerð um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu nr. 322/2001, er hér með óskað eftir afstöðu Persónuverndar sbr. 3. tl. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu nr. 322/2001, til miðlunar umræddra upplýsinga til Umferðarstofu."

Í 3. tölul. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 322/2001 er gert ráð fyrir að Persónuvernd geti heimilað að upplýsingar úr skrám lögreglu séu afhentar öðrum stjórnvöldum. Liggur fyrir að Umferðarstofa hefur farið þess á leit við Ríkislögreglustjóraembættið að það afli leyfis Persónuverndar til umræddrar miðlunar. Sú ósk kemur fram í bréfi Umferðarstofu til Ríkislögreglustjóraembættisins, dags. 12. febrúar 2009, en afrit af því var hjálagt með fyrrgreindu bréfi þess til Persónuverndar. Um það segir í bréfi Umferðarstofu:

„Það skal tekið fram að gagnagrunnur slysaskrár Umferðarstofu geymir aðeins dulkóðaðar kennitölur og þær kennitölur sem þessum sendingum myndu fylgja yrðu það að sjálfsögðu einnig.

Það er eindregin von okkar hjá Umferðarstofu að Ríkislögreglustjóri leiti samþykkis hjá Persónuvernd fyrir því að fá að senda okkur niðurstöður blóðrannsóknar þeirra sem lentu í umferðarslysi og eru grunaðir um ölvun."

2.

Með bréfi, dags. 26. mars 2009, óskaði Persónuvernd þess af Umferðarstofu að hún upplýsti hvers vegna hún teldi nauðsynlegt að upplýsingar um ölvun við akstur í umferðaróhöppum, sem hún óskaði eftir að fá afhentar, væru auðkenndar með slíkum hætti að rekja mætti þær til viðkomandi einstaklinga. Umferðarstofa svaraði með tölvubréfi hinn 30. mars 2009. Þar segir:

„Umferðarstofa annast opinbera skráningu umferðarslysa og umferðaróhappa og byggir sú skráning á lögregluskýrslum. Af því leiðir að gæði skráningarinnar verður aldrei meiri en sem nemur gögnunum sem okkur berast frá lögreglu.

Út frá þessari skráningu er unnin tölfræði sem gagnast mörgum aðilum. Hvað varðar tölfræði um ölvunarslys þá gagnast sú tölfræði aðallega Umferðarstofu í sínum áróðurs- og umtalsmálum en einnig lögreglunni við að skipuleggja sitt eftirlit. Í þessum mánuði fékk lögreglan einmitt lista yfir þá staði þar sem flest ölvunarslys verða og munu þeir nýta þann lista til að skipuleggja sig. Ölvunartölfræðin gagnast svo Umferðarstofu heilmikið til að gera sér grein fyrir stöðunni á landinu – er ástandið að versna eða batna ? – hvaða aldur og kyn eru að standa sig verst en einnig hvaða aldur og kyn eru að versna milli ára ? – Nú er staðan svo að árið 2008 urðu 73 ölvunarslys þar sem einhver slasaðist, þar af 2 banaslys. Aldrei áður hafa fleiri slasast í umferðinni af völdum ölvunar og því er brýnna nú en áður að gera sér grein fyrir ástandinu og að vita hvar skal leita fanga. Þurfum við að auka fræðslu í framhaldsskólum ? – á elliheimilum ? – einhversstaðar þar á milli ? – Hver á markhópur okkar áróðurs að vera til þess að hann sé sem markvissastur ?

Skráningin og tölfræðin sem um ræðir hér að ofan er því miður ekki nógu góð í dag. Skýrslan sem við fáum er sú sem lögreglan vinnur á slysstað og tengist umferðaróhappinu – ekki ölvunarþættinum. Við þurfum að skrá slys út frá frumskýrslu lögreglunnar og þurfum að meta út frá textanum hvort um ölvun hafi verið að ræða. Því er í raun alltaf um að ræða grun um ölvun og byggir okkar tölfræði því að mestu leyti á grun um ölvun.

Ef við fengjum niðurstöður blóðrannsókna í þeim umferðaróhöppum þar sem þörf hefur verið talin á slíku gætum við sloppið við að merkja allar skýrslur „grunur um ölvun" því það gefur auga leið að tölfræði byggð á slíkri skráningu er mjög takmörkuð. Með umræddum niðurstöðum gætum við staðfest þann grun (eða hnekkt honum) og eins fengið upplýsingar úr fleiri málum þar sem e.t.v. var ekki nógu skýrt gefið til kynna í frumskýrslu lögreglu að blóðsýni hafi verið tekið eða bara að grunur um ölvun hafi átt sér stað yfirhöfuð.

Sem fyrr skal tekið fram að allar kennitölur í gagnagrunni Umferðarstofu eru dulkóðaðar."

II.

Forsendur og niðurstaða

1.

Gildissvið

Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Af þessu öllu er ljóst að mál þetta lýtur að vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

2.

Lagaumhverfi

Svo að miðla megi persónuupplýsingum úr skrám lögreglu til annarra stjórnvalda þarf að vera fullnægt einhverju af skilyrðum 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 322/2001 um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu, sbr. m.a. 3. mgr. 45. gr. laga nr. 77/2000. Þau skilyrði 2. mgr. 6. gr., sem hér reynir á, eru hvort til staðar sé lagaheimild, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 6. gr., eða að Persónuvernd heimili miðlunina, sbr. 3. tölul. sömu málsgreinar.

Eins og bent er á í bréfi Ríkislögreglustjóraembættisins eru upplýsingar um það hvort einstaklingur hafi verið ölvaður við akstur viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. annars vegar b-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 þess efnis að upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað séu viðkvæmar; og hins vegar c-lið sama töluliðar þess efnis að hið sama eigi við um upplýsingar um m.a. áfengisnotkun.

Vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga verður ávallt að fullnægja einhverju af skilyrðum 9. gr. laga nr. 77/2000. Annars vegar hefur 9. gr. að geyma tilteknar heimildir til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga sem taldar eru upp í 1. mgr., s.s. að vinnsla byggist á sérstakri lagaheimild, sbr. 2. tölul. þeirrar málsgreinar. Hins vegar er um að ræða leyfi sem Persónuvernd getur veitt þegar vinnslan getur ekki átt stoð í 1. mgr., sbr. 3. mgr. Slíkt leyfi er háð því skilyrði að af vinnslunni séu brýnir almannahagsmunir.

Lagaheimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga verður að fullnægja ströngum kröfum eins og fram kemur í athugasemdum við 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 77/2000. Í h-lið 1. mgr. 112. gr. umferðarlaga er mælt fyrir um það hlutverk Umferðarstofu að annast skráningu slysa. Þegar um ræðir persónuupplýsingar, sem ekki eru viðkvæmar, má telja að í þessu ákvæði geti falist heimild til miðlunar upplýsinga frá lögreglu til Umferðarstofu í tengslum við þá skráningu, sbr. og 2. tölul. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 322/2001. Öðru máli gegnir hins vegar um viðkvæmar persónuupplýsingar, en skráning slíkra upplýsinga heyrir ekki undir lögboðið hlutverk Umferðarstofu. Þá verður ekki ekki fullyrt að miðlun slíkra upplýsinga geti átt undir aðrar heimildir 1. mgr. 9. gr. en fyrrnefnt ákvæði 2. tölul.

Reynir þá á hvort veita megi leyfi til miðlunar umræddra upplýsinga með stoð í 3. mgr. 9. gr., en slíkt leyfi myndi einnig byggjast á áðurnefndu ákvæði 3. tölul. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 322/2001.

Við beitingu 3. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, sbr. 3. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 322/2001, verður að líta til þess að Persónuvernd er stjórnsýslustofnun sem fyrst og fremst hefur með höndum eftirlit með framkvæmd laga og úrlausn ágreiningsmála. Löggjafinn hefur þó framselt stofnuninni vald til þess að heimila, í undantekningartilvikum, vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga sem annars væri bönnuð. Við beitingu þess valds ber Persónuvernd að halda sig innan þeirra marka sem leiða af stjórnarskrá og mannréttindasamningum sem Ísland hefur fullgilt, s.s. mannréttindasáttmála Evrópu og Evrópusamningi frá 28. janúar 1981 um vernd einstaklinga varðandi vélræna vinnslu persónuupplýsinga, einkum 6. gr. þess samnings.

Í samræmi við þetta hefur Persónuvernd túlkað valdheimildir sínar fremur þröngt. Með vísan til þess hefur stofnunin talið 3. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 geta verið grundvöll fyrir veitingu leyfis til vinnslu persónuupplýsinga að því gefnu að vinnslan sé vegna afmarkaðs verkefnis sem tekur enda að tilteknum tíma liðnum. Öðru máli gegnir um viðvarandi vinnslu. Veiting leyfis til slíkrar vinnslu jafnast á við setningu stjórnvaldsreglna og verður þá að gæta sérstaklega að þeim kröfum sem gerður eru til lagastoðar fyrir slíkum reglum.

3.

Niðurstaða

Stjórn Persónuverndar ræddi mál þetta á fundi sínum hinn 9. júní 2009 og komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri til að dreifa lagastoð fyrir því að stofnunin veitti umbeðið leyfi til miðlunar upplýsinga frá Ríkislögreglustjóraembættinu um niðurstöður blóðrannsókna á ökumönnum í umferðaróhöppum til Umferðarstofu. Ekki eru hins vegar gerðar athugasemdir við afhendingu upplýsinga þar að lútandi sem eru með öllu ópersónugreinanlegar.