48. gr. fjarskiptalaga

Persónuvernd hefur borist erindi [samgöngu]ráðuneytisins, dags. 21. mars 2005, þar óskað er eftir túlkun og áliti stofnunarinnar á framkvæmd 48. gr. fjarskiptalaga nr. 81/2003 er varðar hljóðritun símtala. Í 1. mgr. ákvæðisins mælt fyrir um að sá aðili að símtali sem vill hljóðrita símtal skuli í upphafi þess tilkynna viðmælanda sínum um fyrirætlun sína en í 2. mgr. er mælt fyrir um undanþágu þess efnis að aðili þurfi þó ekki að tilkynna sérstaklega um upptöku símtals þegar ótvírætt megi ætla að viðmælanda sé kunnugt um hljóðritunina.


Ráðuneytið óskar sérstaklega eftir afstöðu Persónuverndar til þess hvort túlka megi 2. mgr. 48. gr. þannig að almenn og opinber tilkynning aðila um að hann muni hljóðrita öll símtöl, sem hann á við viðmælendur sína, geti gilt fyrir öll samtöl þaðan í frá. Er í þessu sambandi vísað til tilkynningar sem Blaðamannafélag Íslands gaf út fyrir hönd félagsmanna sinna. Stjórn Persónuverndar fjallaði um málið á fundi sínum í dag. Niðurstaða hennar var sú að slík túlkun á 2. mgr. 48. gr. sé ekki tæk enda myndi með slíkri túlkun í raun vera rutt brott meginreglu 1. mgr. Taldi stjórnin m.ö.o. að slík túlkun 2. mgr. ekki vera í samræmi við markmið 48. gr. laga nr. 81/2003. Er og rétt að minna á sönnunarbyrði um aðvörun hafi átt sér stað hvílir á þeim sem hljóðritar símtal.


Að öðru leyti er til frekari skýringar eftirfarandi tekið fram:

Um meðferð persónuupplýsinga fer samkvæmt lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Samkvæmt lögum nr. 77/2000 verður öll vinnsla persónuupplýsinga að eiga sér lagastoð samkvæmt einhverju af skilyrðum 1. mgr. 8. gr. laganna, sbr. og einhverju af skilyrðum 1. mgr. 9. gr. þeirra, ef um er að ræða vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Ljóst má vera að efni samtals getur, eftir atvikum, falið í sér viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi 8. tl. 2. gr. laganna, s.s. ef einstaklingur lýsir sjúkdómseinkennum sínum í samtali við lækni eða ef efni samtalsins felur í sér refsiverðan verknað eða bendlar tiltekinn einstakling við slíkt athæfi.


Um hljóðritun símtala gildir hins vegar sérákvæði 48. gr. fjarskiptalaga nr. 81/2003 sem gengur framar ákvæðum 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000. Leggur ákvæðið bann við því að aðili hljóðriti símtal án þess að tilkynna viðmælanda sínum um þá fyrirætlun í upphafi símtalsins, sbr. 1. mgr. ákvæðisins, nema í þeim undantekningartilvikum sem greinir í 2. og 3. mgr. þess. Samkvæmt þessu er vinnslan ekki heimil nema að að undangenginni fræðslu gagnvart hinum skráða. Er þannig gert ráð fyrir þeirri meginreglu að hljóðritun sé lögmæt ef maður veit af henni en heldur samtalinu áfram og samþykkir hana þannig í verki.

Núgildandi fjarskiptalög nr. 81/2003 leystu af hólmi lög um sama efni nr. 107/1999. Er 1. mgr. 48. gr. laga nr. 81/2003 samhljóða 3. mgr. 44. gr. þeirra síðast nefndu, en ákvæðið er að stofni til eldra í löggjöfinni. Ekki er að finna neina skýringu á ákvæðinu í greinargerð þeirri sem fylgdi frumvarpi því sem varð að lögum nr. 107/1999. Með lögum nr. 29/2001, um breytingar á lögum nr. 107/1999, voru lögfestar tvær undantekningar frá 3. mgr. 44. gr. laganna, auk þess sem kveðið var á um heimild Persónuverndar til þess að setja tiltekin skilyrði fyrir slíkum hljóðritunum. Í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum segir hins vegar eftirfarandi til skýringar á umræddu ákvæði: "Markmiðið með þessu ákvæði er að hljóðritun fari ekki fram án vitneskju hlutaðeigandi aðila. Ákvæðið felur ekki í sér að sá sem vill hljóðrita samtal þurfi að fá samþykki til hljóðritunar. Það felur hins vegar í sér að ætlast er til þess að gagnaðili fái vitneskju um að hljóðritun eigi sér stað. Verndarhagsmunir ákvæðisins eru þeir að ekki verði brotið gegn friðhelgi einkalífs manna með hljóðritun símtala og þær hljóðritanir sem fara fram án vitneskju verði síðar safnað í persónugreinanlega gagnagrunna eða notaðar gegn viðkomandi."


Fellur þetta markmið að þeim meginreglum sem almennt gilda um alla vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt 7. gr. laga nr. 77/2000, en samkvæmt því skal þess gætt við meðferð persónuupplýsinga að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra sé í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga, sbr. 1. tl. ákvæðisins. Til skýringar á þessu segir eftirfarandi í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að fyrrgreindum lögum: "Í ljósi 38. liðar formála tilskipunarinnar [nr. 95/46/EB] getur vinnsla vart talist sanngjörn nema hinn skráði geti fengið vitneskju um hana og eigi, þegar söfnun upplýsinganna á sér stað, kost á fullnægjandi upplýsingum um vinnubrögð, vinnuferli og annað er lýtur að vinnslunni."

Eins og fyrr greinir gerir 48. gr. fjarskiptalaga ráð fyrir tveimur undantekningum á tilkynningaskyldu samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins. Í fyrsta lagi þarf aðili ekki að tilkynna sérstaklega um upptöku símtals þegar ótvírætt má ætla að viðmælanda sé kunnugt um hljóðritunina, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá er í öðru lagi gerð undantekning hvað varðar opinberar stofnanir eða fyrirtækjum sem stofnanir fela slíkt heimilt að hljóðrita samtöl er þeim berast þegar slík hljóðritun er eðlilegur þáttur í starfsemi stjórnvalds og nauðsynleg vegna þjóðar- og almannaöryggis, sbr. 3. mgr. ákvæðisins.


Í nefndaráliti samgöngunefndar, 126. löggjafarþing, þskj. 949 – 193. mál., um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 107/1999 er fjallað um túlkun á 3. mgr. 44. gr. þágildandi laga (2. mgr. 48. gr. í núgildandi lögum). Kemur þar fram eftirfarandi skoðun meirihluta nefndarinnar: "Meirihlutinn lítur svo á að samkvæmt þessu geti t.d. fjölmiðill með almennri tilkynningu fullnægt tilkynningarskyldu skv. 3. mgr. 44. gr. laganna þannig að þeir sem starfa hjá honum séu þar með undanþegnir tilkynningarskyldunni í skjóli þessa ákvæðis. Með sama hætti lítur meirihlutinn svo á að það nægi fórnarlambi persónuofsókna að tilkynna ofsækjanda það í eitt skipti fyrir öll að samtöl þeirra verði tekin upp."

Það sem ræður úrslitum um túlkun á ákvæði 2. mgr. 48. gr. fjarskiptalaga er, að mati Persónuverndar, að hinn skráði hafi óvírætt verið, eða mátt vera, kunnugt um hljóðritunina, sbr. orðalag ákvæðisins. Tekur Persónuvernd þannig undir þau ummæli í framsöguræðu samgönguráðherra, sem vísað er til í fyrrnefndu nefndaráliti, þess efnis að öllu máli skipti að viðkomandi hafi fengið eða getað fengið vitneskju um upptökuna. Telur Persónuvernd að markmið fræðslunnar gagnvart viðmælanda, sbr. 1. mgr. 48. gr., verði aðeins náð með því að viðmælanda sé tilkynnt um það í upphafi símtals að ætlunin sé að hljóðrita það, nema að óvírætt megi ætla að það sé óþarft, s.s. vegna stöðu og reynslu viðmælanda eða vegna þess að honum hefur verið tilkynnt um það áður í samskiptum sínum við fjölmiðil að samtöl hans séu hljóðrituð. Er þá um að ræða undanþágu sem ræðst af mati á atvikum og aðstæðum hverjum sinni.


Aftur á móti telur Persónuvernd að almenn og opinber tilkynning fjölmiðils í eitt skipti fyrir öll, þess efnis að símtöl við starfsmenn hans séu hljóðrituð, fullnægi ekki kröfu umrædds undantekningarákvæðis 2. mgr. 48. gr. í þá veru. Kemur þar einkum tvennt til. Í fyrsta lagi má draga í efa áhrif og útbreiðslu tilkynningar sem einungis er gefin út einu sinni í eitt skipti fyrir öll. Takmarkast raunverulegt fræðslugildi slíkrar tilkynningar við þá einstaklinga sem hafa kynnt sér efni hennar eða a.m.k. verið kunnugt um hana og átt þess kost að kynna sér efni hennar. Í öðru lagi má telja óvíst að fréttamenn fjölmiðils hljóðriti í reynd öll símtöl sem þeir eiga í störfum sínum við aðra aðila. Við undirbúning fréttar getur fréttamanni t.d. verið nauðsynlegt að eiga samtöl við ýmsa aðila án þess að ummæli þeirra eigi erindi í fréttina sem slíka, s.s. öflun bakgrunns- eða almennra upplýsinga um tiltekið atriði. Myndi almenn tilkynning um að öll símtöl væru hljóðrituð valda viðmælendum óviðunandi óvissu um það hvenær samtöl þeirra væru hljóðrituð og hvenær ekki. Má í þessu sambandi jafnframt hafa til hliðsjónar þau meðalhófssjónarmið sem almennt gilda varðandi vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt 3. tl. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, þ.e. að ekki skuli afla eða vinna með persónuupplýsingar frekar en nauðsynlegt er til að ná því markmiði sem að er stefnt.


Ætla má að starfsmenn fjölmiðils hljóðriti símtöl þegar sérstök þörf er á, s.s. ef ætlunin er að vinna frétt upp úr samtali við viðmælanda eða ef búast má við að ummæli hans geti að öðru leyti verið fréttnæm. Við þær kringumstæður mæla sanngirnisrök með því að viðmælandanum sé tilkynnt um hljóðritunina fyrirfram samkvæmt meginreglu 1. mgr. 48. gr. fjarskiptalaga, sbr. og meginreglu 1. tl. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 þessa efnis, nema að ótvírætt megi ætla að honum sé þegar kunnugt um hana. Verður slík regla ekki talin fela í sér óhóflega íþyngjandi eða ósanngjarna kröfu gagnvart starfsmönnum fjölmiðils.


Samkvæmt framansögðu telur Persónuvernd að almenn tilkynning í eitt skipti fyrir öll um að öll símtöl aðila séu hljóðrituð fái ekki samrýmst þeim meginreglum sem almennt gilda um vinnslu persónuupplýsinga. Enn síður fær það staðist, að mati Persónuverndar, að tiltekin hagsmunasamtök, t.d. Blaðamannafélag Íslands, geti fyrir hönd ótilgreindra félagsmanna sinna gefið út slíka tilkynningu. Telur Persónuvernd að slík túlkun á undanþáguákvæðinu, hvort sem í hlut á fjölmiðill eða aðili sem hefur með höndum annars konar starfsemi, þoki í reynd meginreglunni um fræðsluskyldu gagnvart viðmælanda, sbr. 1. mgr. 48. gr., og dragi stórlega úr þeirri vernd sem henni er ætlað að tryggja.


Þannig er það álit Persónuverndar, með tilliti til almennra lögskýringarsjónarmiða um að túlka beri undantekningarákvæði þröngt og þeirra mikilvægu réttinda sem ákvæði 1. mgr. 48. gr. fjarskiptalaga er ætlað að tryggja, að ákvæði 2. mgr. 48. gr. verði tæplega túlkað svo að aðili geti með almennri og opinberri tilkynningu í eitt skipti fyrir öll vikið sér undan tilkynningarskyldu samkvæmt umræddu ákvæði. Standi vilji löggjafans á hinn bóginn til þess að veita fjölmiðlum slíka undanþágu er það skoðun Persónuverndar, með vísan til forsagnargildis settra lagaákvæða, að kveða þurfi á um það með skýrum hætti í texta umrædds lagaákvæðis.