Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 96/2002, um útlendinga

26.3.2014

Reykjavík, 17. mars 2014

Umsögn Persónuverndar um frumvarp til laga um breytingar á lögum um útlendinga

Persónuvernd vísar til beiðni allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis frá 17. janúar 2014 um umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 96/2002 um útlendinga (þskj. 457, 249. mál á 143. löggjafarþingi). Þau ákvæði frumvarpsins, sem helst varða starfssvið Persónuverndar, eru:

1. a- og b-liðir 1. gr. þar sem lagt er til að bætt verði við lögin tveimur ákvæðum, 3. gr. a og 3. gr. b, um nýja stjórnsýslunefnd, þ.e. kærunefnd útlendingamála sem úrskurði um kærur á ákvörðunum Útlendingastofnunar.
2. 3. gr. þar sem lagt er til að á eftir 7. mgr. 6. gr. laganna komi ný málsgrein, þess efnis að innanríkisráðherra setji reglur um íslenskan hluta upplýsingakerfis um vegabréfsáritanir, þ. á m. persónuvernd við skráningu og meðferð upplýsinga. Nánar tiltekið er átt við rafrænt gagnasafn sem starfrækt verði hér á landi og tengt sameiginlegu upplýsingakerfi á Schengen-svæðinu.
3. l-liður 15. gr. þar sem lögð er til ný 39. gr. b í lögunum þar sem meðal annars komi fram að ráðherra sé í reglugerð heimilt að kveða á um að aflað skuli andlitsmyndar og fingrafara einstaklings sem á rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi, sem og að framangreind lífkenni skuli varðveitt í skírteini um slíkan rétt, sbr. 3. mgr.

Rætt var um frumvarpið á fundi stjórnar Persónuverndar í dag og ákveðið að gera eftirfarandi athugasemdir:

1.
Um a- og b-liði 1. gr. frumvarpsins
Almennt eru úrskurðir æðri stjórnvalda birtir opinberlega. Við slíka birtingu verður að gæta að 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. áður 5. gr. laga nr. 50/1996 um sama efni, en þar er mælt fyrir um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari nema sá samþykki sem í hlut á. Sú venja hefur skapast að fella brott persónuauðkenni við birtingu stjórnvaldsúrskurða, en að auki getur eftir atvikum þurft að fella brott ýmsar frekari upplýsingar ef koma á í veg fyrir að einstaklingur, sem fjallað er um í úrskurði, sé persónugreinanlegur. Leiði slík persónugreining til þess að almenningur fái aðgang að slíkum upplýsingum, sem 9. gr. upplýsingalaga tilgreinir, er slík úrfelling nauðsynleg til að fara að kröfum ákvæðisins.

Ekki er tekin afstaða til þess í frumvarpinu hvort birta eigi úrskurði umræddrar kærunefndar. Í ljósi þess að slíkir úrskurðir hafa oft að geyma upplýsingar um viðkvæm einkamálefni vill Persónuvernd koma þeirri ábendingu á framfæri að löggjafinn taki af skarið um það hvort þeir skuli birtir og, ef svo er, með hvaða hætti.

2.
Um 3. gr. frumvarpsins
Um það upplýsingakerfi, sem fjallað er um í 2. tölul. hér að framan, er nú að finna ákvæði í reglugerð nr. 1160/2010 um vegabréfsáritanir, settri með stoð í 3. og 7. mgr. 6. gr. og 58. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Með reglugerðinni eru ákvæði úr ESB-reglugerð nr. 810/2009 um bandalagsreglur um vegabréfsáritanir, þ. á m. ákvæði um upplýsingakerfi í þágu vegabréfsáritana, innleidd í íslenskan rétt. Fram kemur í 32. lið formálsorða ESB-reglugerðarinnar að hún teljist til réttargerðar sem falli undir samning ESB, Noregs og Íslands frá 18. maí 1999 um þátttöku hinna síðarnefndu í Schengen-samstarfinu. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. og 8. gr. samningsins hvílir þjóðréttarleg skylda á íslenska ríkinu til þess að innleiða slíkar gerðir.

Vakin er athygli á að helstu ákvæðin Evrópuréttar um umrætt upplýsingakerfi er nú að finna í ESB-reglugerð nr. 767/2008, en hún fellur einnig undir framangreindan samning ESB, Noregs og Íslands, sbr. 30. lið formálsorða reglugerðarinnar. Hún hefur að geyma margvíslegar reglur sem eiga meðal annars að tryggja að gætt sé meðalhófs við vinnslu persónuupplýsinga í upplýsingakerfinu, þ. á m. fingrafara, sbr. c-lið 1. mgr. 5. gr., og að unnið sé að öðru leyti í samræmi við grunnreglur persónuupplýsingaréttarins. Í 3. gr. frumvarpsins birtist sú nálgun að efnisleg ákvæði um upplýsingakerfið verði einungis í stjórnvaldsreglum. Í ljósi þess meðal annars að skráning í umrætt upplýsingakerfi getur verið íþyngjandi, einkum þar sem hún getur orðið til þess að viðkomandi einstaklingum verði meinuð landvist, má aftur á móti telja æskilegt að í settum lögum verði mælt fyrir um helstu grunnreglur um upplýsingakerfið, s.s. um hvaða upplýsingar verði skráðar, aðgang að kerfinu, heimilan tilgang með vinnslu upplýsinga í því og réttindi hins skráða. Telur Persónuvernd frumvarpið þurfa frekari skoðunar við að þessu leyti.

Með vísan til framangreinds er lagt til að við frumvarpið verði bætt ákvæðum sem dragi upp skýra mynd af því hvernig unnið verði með upplýsingar í umræddu upplýsingakerfi.

3.
Um l-lið 15. gr. frumvarpsins
Eins og fyrr greinir er í 3. mgr. tillögu l-liðar 15. gr. frumvarpsins að nýrri 39. gr. b í lögum nr. 96/2002 lögð til heimild til handa ráðherra til að kveða á um öflun andlitsmyndar og fingrafara tiltekinna einstaklinga. Samkvæmt athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpinu er því ætlað að innleiða 19. og 20. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Þar er hins vegar ekkert minnst á fingraför eða önnur lífkenni. Þá hefur frumvarpsgreinargerðin ekki að geyma röksemdir fyrir því hvers vegna skrá eigi slíkar upplýsingar eða hver tilgangur þess sé. Við setningu löggjafar um að vinna skuli með persónuupplýsingar verður að gera þá kröfu, m.a. í ljósi 71. gr. stjórnarskrárinnar, að skýr rökstuðningur um nauðsyn slíkra upplýsinga liggi fyrir en að öðrum kosti verði umrætt ákvæði l-liðar 15. gr. frumvarpsins fellt brott.