Öflun Tollstjóra á upplýsingum úr málaskrám
Persónuvernd hefur gefið út álit á öflun Tollstjórans í Reykjavík á upplýsingum úr málaskrám lögreglu og tollgæslu um umsækjendur um störf hjá embættinu.
Álit
Á fundi sínum hinn 22. september 2008 fjallaði stjórn Persónuverndar um mál nr. 2007/684. Var álit stjórnar eftirfarandi:
I.
Bréfaskipti
Persónuvernd vísar til fyrri bréfaskipta af tilefni bréfs stofnunarinnar til embættis Tollstjórans í Reykjavík, dags. 15. nóvember 2007, varðandi öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu um umsækjendur um störf hjá embættinu. Í bréfinu er vísað til úrskurðar Persónuverndar, dags. 24. maí 2005 (mál nr. 2005/23), þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að embættinu hefði verið óheimilt að afla slíkra upplýsinga um umsækjanda um starf þjónustufulltrúa í lögfræðideild á innheimtusviði. Með vísan til þess úrskurðar óskaði Persónuvernd í bréfinu eftir að embætti Tollstjórans upplýsti hvort breytingar hefðu orðið á framkvæmd við öflun upplýsinga um grun um refsiverð brot umsækjenda um störf hjá embættinu og, ef svo væri, hverjar þær breytingar væru.
Embætti Tollstjórans svaraði með bréfi, dags. 21. nóvember 2007. Þar segir m.a.:
„Að fengnum ofangreindum úrskurði stjórnar Persónuverndar hætti embættið að óska eftir að umsækjendur um almenn skrifstofustörf undirrituðu yfirlýsingu um heimild til öflunar upplýsinga úr málaskrá lögreglu og slíkra upplýsinga hefur ekki verið leitað hvað þá umsækjendur varðar. Embættið hefur hins vegar ekki breytt framkvæmd sinni um öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu þegar ráðið er í stöður tollvarða, deildarstjóra og forstöðumanna sem og í önnur ábyrgðarstörf hjá embættinu.
Eyðublað sem embættið notar við öflun heimildar umsækjenda varðandi aðgang að persónuupplýsingum í málaskrá lögreglu og tollgæslu fylgir með erindi þessu.
Þess er óskað að Persónuvernd láti í ljós álit sitt á því hvort embættinu sé heimilt að afla upplýsinga úr málaskrá lögreglu og tollgæslu við ráðningar í ofangreind störf á grundvelli skriflegra heimilda viðkomandi umsækjenda. Ef afstaða Persónuverndar er neikvæð mun embættið taka framkvæmdina til endurskoðunar."
Hjálagt með bréfi embættis Tollstjórans var eintak af skriflegu samþykki fyrir öflun málaskrárupplýsinga. Þar segir:
„Vegna umsóknar minnar um starf* [nmgr.: „* almenn tollvarðastörf, deildarstjórastörf, forstöðumannastörf, önnur ábyrgðarstörf"] hjá tollstjóranum í Reykjavík samþykki ég að tollstjóri leiti eftir og fái aðgang að persónuupplýsingum sem kunna að vera skráðar um mig í málaskrá lögreglu og tollgæslu. Tekur heimild þessi til allra brotaflokka málaskrár sl. fimm ár.
Mér er kunnugt um tilgang slíkrar gagnaöflunar, hvernig hún fer fram og hvernig persónuvernd er tryggð. Mér er einnig kunnugt um að ég get afturkallað heimild þessa."
Persónuvernd svaraði framangreindu bréfi embættis Tollstjórans með bréfi, dags. 12. febrúar 2008, ítrekuðu með bréfi, dags. 14. maí s.á., þar sem óskað var svara fyrir 14. júní s.á. Í niðurlagi fyrrnefnda bréfsins segir:
„[?] Persónuvernd [þurfa], áður en hún metur með hvaða hætti hún svarar erindi yðar, að berast upplýsingar um eftirfarandi:
Hvaða fræðsla sé veitt umfram þá sem fram kemur í því eyðublaði sem umsækjendur um störf rita undir því til staðfestingar að þeir heimili öflun málaskrárupplýsinga um sig.
Hvers vegna talið sé nauðsynlegt í einstökum tilvikum að afla málaskrárupplýsinga, þ.e. sundurgreint eftir störfum, n.t.t. tollvarða-, deildarstjóra- og forstöðumannastörfum, auk annarra ábyrgðarstarfa. Svo að unnt sé að veita nánari svör varðandi síðastnefndu störfin verður að skýrgreina nánar hver þau eru.
Hvers vegna sú heimild, sem umsækjendur eru beðnir um að veita, er látin ná til allra brotaflokka í stað tiltekinna brotaflokka sem ætla má að hafi gildi vegna þess starfs sem sótt er um hverju sinni.
Hvers vegna talið sé nauðsynlegt að afla málaskrárupplýsinga fimm ár aftur í tímann en ekki skemur, til dæmis tvö ár.
Hvort í einstökum tilvikum sé tekin afstaða til áreiðanleika upplýsinga úr málaskrám og hvort umsækjendum sé veittur kostur á að gera athugasemdir við það sem þar kemur fram."
Með bréfi, dags. 6. júní 2008, greindi embætti Tollstjórans frá því að ekki myndi reynast unnt að upplýsa um framangreind atriði fyrir 14. s.m. Persónuvernd svaraði með bréfi, dags. 11. s.m., þar sem svarfrestur var framlengdur til 1. september s.á. Í framhaldi af því barst svar frá embætti Tollstjórans, dags. 28. ágúst s.á. Þar segir:
„Í ofangreindum erindum Persónuverndar óskar stofnunin eftir upplýsingum um tiltekin fimm atriði er lúta að málinu áður en erindi embættisins verður svarað. Atriðin sem spurt var um ásamt svörum embættisins fara hér á eftir:
1. Hvaða fræðsla er veitt umfram þá sem fram kemur í því eyðublaði sem umsækjendur um störf rita undir því til staðfestingar að þeir heimili öflun málaskrárupplýsinga um sig.
Spyrlar í ráðningarviðtölum skýra umsækjendum frá því hvers vegna verið er að fara fram á heimild til öflunar upplýsinga úr málaskrám lögreglu og tollgæslu. Ástæða þess er eðli þeirrar starfsemi sem embættið sinnir en tollstjóraembættið er innheimtu- og tollgæsluembætti sem hefur m.a. náið samstarf við lögreglu við framkvæmd starfa sinna á sviði löggæslu. Það er því mikilvægt að þeir starfsmenn sem veljast til starfa hjá embættinu geti jafnframt notið trausts hjá lögreglu.
Það er vinnuregla að umsækjendum er í starfsviðtölum skýrt frá því að þeir geti á hvaða tímapunkti sem er haft samband við embættið og dregið yfirlýsingu sína um heimild til öflunar upplýsinga úr málaskránum til baka og þá muni embættið ekki afla upplýsinganna.
2. Hvers vegna er talið nauðsynlegt í einstökum tilvikum að afla málaskrárupplýsinga, þ.e.a.s. sundurgreint eftir störfum, n.t.t. tollvarða-, deildarstjóra- og forstöðumannastörfum, auk annarra ábyrgðarstarfa. Svo að unnt sé að veita nánari svör varðandi síðastnefndu svörin verður að skýrgreina nánar hver þau eru.
Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu nr. 322/2001 með síðari breytingum er lögreglu heimilað að miðla upplýsingum úr málaskrá sinni þegar um er að ræða umsóknir á sviði tollgæslu enda sé viðkomandi starf þess eðlis að það varði þjóðaröryggi eða landvarnir auk þess sem hinn skráði hafi veitt upplýst samþykki sitt og fengið í hendur afrit af hinum miðluðu upplýsingum.
Embættið hefur metið það svo að nauðsynlegt kunni að vera að afla þessara upplýsinga þegar deildarstjórar og forstöðumenn eru ráðnir til embættisins enda þótt þeir séu ekki tollverðir. Þannig eru t.d. starfandi deildarstjóri og forstöðumaður á tollasviði embættisins sem ekki eru tollverðir en gegna störfum yfirmanna tollvarða. Í tilvikum sem þessum hefur embættið litið svo á að það geti verið nauðsynlegt að afla heimilda umsækjenda til öflunar sömu upplýsinga og þegar tollverðir eru ráðnir.
Hvað varðar önnur ábyrgðarstörf þar sem embættið telur að nauðsynlegt kunni að vera að afla upplýsinga úr málaskrá lögreglu og tollgæslu er t.d. þegar um er að ræða störf sérfræðinga sem starfa á sviði áhættugreiningar, upplýsingatækni og við tölvukerfi tollyfirvalda enda verður að líta svo á að hér sé um að ræða störf á sviði tollgæslu þar sem aðilar hafa umfangsmikinn aðgang að upplýsingum í tölvukerfi embættisins.
Samkvæmt nýjum reglum sem embættið hefur sett um öflun upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu og tollgæslu með gildistöku 1. október 2008 verður eingöngu óskað eftir upplýsingum úr málaskrám lögreglu og tollgæslu þegar um er að ræða störf á sviði tollgæslu sbr. 7. og 8. gr. reglnanna.
3. Hvers vegna er heimild, sem umsækjendur eru beðnir um að veita, látin ná til allra brotaflokka í stað tiltekinna brotaflokka sem ætla má að hafi gildi vegna þess starfs sem sótt er um hverju sinni.
Það var mat embættisins þegar þessi ákvörðun var tekin að það skipti máli að fá vitneskju um skráningu mála í málaskrá viðkomandi umsækjanda án tillits til brotaflokka. Embættið hefur þannig, eðli starfsemi sinnar vegna, ekki viljað ráða til starfa einstaklinga sem hafa tengst málum sem eru þess eðlis að þau geti hamlað uppbyggingu góðs samstarfs við lögreglu sem er mjög mikilvægt m.a. vegna eftirlits með innflutningi ólöglegra fíkniefna til landsins.
Samkvæmt nýjum reglum sem embættið hefur sett um öflun upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu og tollgæslu með gildistöku 1. október 2008 verður ósk um upplýsingar úr málaskrá lögreglu einskorðuð við umsækjendur um störf á sviði tollgæslu og mun eingöngu lúta að fíkniefnalagabrotum og hegningarlagabrotum.
4. Hvers vegna talið er nauðsynlegt að afla málaskrárupplýsinga fimm ár aftur í tímann en ekki skemur, til dæmis tvö ár.
Það var mat embættisins þegar þessi ákvörðun var tekin að nauðsynlegt væri að fyrirspurn um skráningu mála í málaskrá tæki til ákveðins tíma. Í þessu sambandi var ákveðið að miða skyldi við fimm ár sem talinn var hæfilegur tími.
Samkvæmt nýjum reglum sem embættið hefur sett um öflun upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu og tollgæslu með gildistöku 1. október 2008 er miðað við skráningu mála í málaskrá þrjú ár aftur í tímann, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglnanna.
5. Er í einstökum tilvikum tekin afstaða til áreiðanleika upplýsinga úr málaskrám og hvort umsækjendum sé veittur kostur á að gera athugasemdir við það sem þar kemur fram.
Ef upplýsingar eru skráðar í málaskrá lögreglu um umsækjanda hefur áreiðanleiki og alvarleiki þeirra verið metinn áður en ákvörðun er tekin um meðferð starfsumsóknarinnar. Umsækjanda hefur hins vegar ekki verið gefinn kostur á að gera athugasemdir við það sem komið hefur fram í málaskrá lögreglu.
Samkvæmt nýjum reglum sem embættið hefur sett um öflun upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu og tollgæslu með gildistöku 1. október 2008 skal samkvæmt 2. mgr. 3. gr. afhenda umsækjanda afrit af hinum miðluðu upplýsingum og honum gefinn kostur á að tjá sig um þær.
Framkvæmd þessara mála er í dag með þeim hætti að embættið hefur einn ákveðinn tengilið við lögreglu í sambandi við fyrirspurnir um skráningu í málaskrá lögreglu. Lögreglan hefur jafnframt einn ákveðinn tengilið sín megin sem sinnir þessum málum. Þegar óskað er upplýsinga úr málaskrá lögreglu gerist það með þeim hætti að umsækjandi undirritar heimild til öflunar upplýsinganna sem tengiliður embættisins sendir með fyrirspurninni til tengiliðs lögreglunnar. Að fenginni fyrirspurn ásamt heimild umsækjanda til öflunar upplýsinga úr málaskránni skoðar tengiliður lögreglu skráningu í málaskrána og afgreiðir málið gagnvart embættinu. Samskiptin eiga sér stað með tölvupósti.
Tollstjóraembættið vill gjarnan hafa gott samstarf við Persónuvernd um setningu reglna um öflun upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu og tollgæslu um umsækjendur um störf hjá tollstjóranum í Reykjavík. Reglurnar, sem gert er ráð fyrir að taki gildi 1. október 2008, fylgja hér með í ljósriti og óskast athugasemdir Persónuverndar um atriði í reglunum sem e.t.v. þarf að endurskoða í ljósi reglna um persónuvernd."
Framangreind drög embættis Tollstjórans að reglum um öflun upplýsinga um refsiverða háttsemi bera titilinn „Reglur um öflun upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu og tollgæslu um umsækjendur um störf hjá Tollstjóranum í Reykjavík".
II.
Álit Persónuverndar
1.
Lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga og handvirka vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Persónuupplýsingar eru skilgreindar í 1. tölul. 2. gr. laganna sem sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi. Hugtakið vinnsla er skilgreint sem sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. laganna. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Af þessu öllu er ljóst að mál þetta lýtur að vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.
2.
Svo að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil verður ávallt að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 8. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Sé um að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar þarf að auki að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 9. gr. sömu laga. Upplýsingar um m.a. það hvort maður hafi verið grunaður um refsiverðan verknað eru viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. laganna. Upplýsingar úr málaskrám lögreglu og tollgæslu fela iðulega í sér að viðkomandi einstaklingur hafi legið undir slíkum grun.
Í 1. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 er mælt fyrir um að vinna megi með viðkvæmar persónuupplýsingar hafi hinn skráði samþykkt vinnsluna. Sambærilegt ákvæði er í 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. Svo að samþykki fyrir vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga teljist gilt þarf að vera fullnægt kröfum 7. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, en þar er hugtakið samþykki skilgreint svo: „Sérstök, ótvíræð yfirlýsing sem einstaklingur gefur af fúsum og frjálsum vilja um að hann sé samþykkur vinnslu tiltekinna upplýsinga um sig og að honum sé kunnugt um tilgang hennar, hvernig hún fari fram, hvernig persónuvernd verði tryggð, um að honum sé heimilt að afturkalla samþykki sitt o.s.frv."
Fjallað er um skrár lögreglu, þ. á m. málaskrá, í reglugerð nr. 322/2001 um vinnslu persónuupplýsinga hjá lögreglu, sbr. 3. mgr. 45. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, 3. mgr. 19. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála og i-lið 1. mgr. 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Í 2. mgr. 3. gr. framangreindrar reglugerðar er mælt fyrir um hvenær miðla megi upplýsingum úr skrám lögreglu til annarra stjórnvalda. Segir m.a. að slíkt sé heimilt vegna umsókna um störf á sviði löggæslu, tollgæslu eða landhelgisgæslu, enda sé viðkomandi starf þess eðlis að það varði þjóðaröryggi eða landvarnir, auk þess sem hinn skráði hafi veitt upplýst samþykki sitt og fengið í hendur afrit af hinum miðluðu upplýsingum, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr., sbr. reglugerð nr. 362/2008.
Af framangreindu leiðir að embætti Tollstjórans í Reykjavík er heimilt að afla málaskrárupplýsinga frá lögreglu um umsækjendur um störf, enda varði þau þjóðaröryggi eða landvarnir og aflað sé samþykkis sem fullnægi kröfum til samþykkis fyrir vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Persónuvernd telur sambærilega öflun upplýsinga úr málaskrám tollgæslu einnig heimila á sama grundvelli. Á meðal gagna málsins er skrifleg samþykkisyfirlýsing sem umsækjendur undirrita. Í þeirri yfirlýsingu eru ekki tilgreind öll þau atriði sem talin eru upp í 7. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, sbr. og einnig 21. gr. laga nr. 77/2000 þar sem mælt er fyrir um hvaða fræðsla skuli veitt hinum skráða þegar upplýsinga er aflað hjá öðrum en honum sjálfum. Hins vegar hefur komið fram af hálfu embættis Tollstjórans að frekari fræðsla sé veitt munnlega. Í lögum nr. 77/2000 er ekki mælt fyrir um að umrædd fræðsla skuli veitt skriflega. Persónuvernd bendir þó á að af sönnunarástæðum er það æskilegra.
Við framangreinda upplýsingaöflun verður að fara að grunnkröfum 1. mgr 7. gr. laga nr. 77/2000, en þar segir m.a. að við vinnslu persónuupplýsinga skuli þess gætt að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra sé í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul.); að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi (2. tölul.); að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.); og að þær séu áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum, en persónuupplýsingar, sem séu óáreiðanlegar eða ófullkomnar miðað við tilgang vinnslu þeirra, skuli afmá eða leiðrétta (4. tölul.).
Komið hefur fram af hálfu embættis Tollstjórans í Reykjavík að tollverðir gegni störfum sem snúi að þjóðaröryggi og landvörnum. Einnig telur embættið þetta eiga við um deildarstjóra og forstöðumenn embættisins á sviði tollgæslu. Sem dæmi eru nefndir deildarstjóri og forstöðumaður sem gegna störfum yfirmanna tollvarða. Þá telur embættið hið sama geta átt við um störf annarra í ábyrgðarstöðum, t.d. sérfræðinga sem starfa á sviði áhættugreiningar, upplýsingatækni og við tölvukerfi tollyfirvalda, enda sé um að ræða störf á sviði tollgæslu þar sem aðilar hafa umfangsmikinn aðgang að upplýsingum í tölvukerfi embættisins.
Persónuvernd telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það mat embættis Tollstjórans að afla þurfi upplýsinga úr málaskrám lögreglu og tollgæslu þegar um ræðir umsækjendur um störf tollvarða, sbr. og niðurstöðu Persónuverndar úr úttekt á meðferð persónuupplýsinga um umsækjendur um slík störf hjá embættinu, dags. 8. september 2004 (mál nr. 2004/204). Persónuvernd telur ekki heldur ástæðu til að gera athugasemdir við það mat embættisins að ástæða sé til að afla slíkra upplýsinga þegar um ræðir umsækjendur um störf deildarstjóra og forstöðumanna á sviði tollgæslu, sem og þegar um ræðir umsækjendur um störf sérfræðinga á sama sviði sem hafa umfangsmikinn aðgang að upplýsingum sem varða þjóðaröryggi og landvarnir.
Þegar um ræðir umsækjendur um framangreind störf telur Persónuvernd því að öflun málaskrárupplýsinga um þá frá lögreglu og tollgæslu sé heimil að fengnu upplýstu samþykki þeirra sem fullnægir kröfum 7. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, enda sé farið að öllum grunnreglum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000. Í því sambandi má nefna að nú er fyrirhugað að afla málaskrárupplýsinga þrjú ár aftur í tímann í stað fimm ára áður, sem og að afmarka á upplýsingaöflunina við mál sem varða fíkniefna- og hegningarlagabrot eða grun um slík brot. Persónuvernd telur þessa afmörkun á aldri upplýsinga og brotaflokkum samrýmast grunnreglum 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um meðalhóf við vinnslu persónuupplýsinga (1., 2. og 3. tölul.). Þá telur Persónuvernd ekki ástæðu til að gera athugasemdir við umrædda upplýsingaöflun í ljósi sjónarmiða um áreiðanleika persónuupplýsinga (4. tölul. 1. mgr. 7. gr.), enda fái umsækjandi í hendur þær upplýsingar um sig sem aflað hefur verið úr málaskrám lögreglu og tollgæslu og fái að því búnu viðhlítandi tækifæri til að tjá sig um þær og leiðrétta eftir atvikum og aðeins að þessum skilyrðum uppfylltum verði upplýsingarnar lagðar til grundvallar við á val á umsækjanda um fyrrnefnd störf við tollgæslu.
Samkvæmt framansögðu eru ekki gerðar athugasemdir við öflun embættis Tollstjórans í Reykjavík á upplýsingum úr málaskrám lögreglu og tollgæslu um umsækjendur um störf hjá embættinu eins og þeirri upplýsingaöflun er lýst í erindi embættisins til Persónuverndar, dags. 28. ágúst 2008, og drögum að reglum um slíka upplýsingaöflun, þ.e. „Reglum um öflun upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu og tollgæslu um umsækjendur um störf hjá Tollstjóranum í Reykjavík". Jafnframt skal tekið fram að berist stofnuninni kvartanir vegna umræddrar upplýsingaöflunar verða þær teknar fyrir með sjálfstæðum hætti.