Skortur á viðvörun um rafræna vöktun - mál nr. 2013/339

25.9.2013

Úrskurður

Á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 18. september 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2013/339:

I. Málavextir og bréfaskipti   1.  Hinn 2. mars 2013 barst Persónuvernd kvörtun frá A yfir því að Fiskistofa hafi sett upp leynilega eftirlitsmyndavél við X. Með bréfi, dags. 27. mars 2013, veitti Persónuvernd Fiskistofu færi á að tjá sig um þessa kvörtun. Hún svaraði með bréfi, dags. 17. apríl s.á. Þar segir m.a.:

„Fiskistofa fer með eftirlit með vigtun og skráningu sjávarafla lögum samkvæmt. Í því felst meðal annars að ganga úr skugga um að allur afli skips sé fluttur á hafnarvog við löndun með það að markmiði að afli skráist til aflamarks á veiðiskip.

Í tilviki því sem hér um ræðir hafði Fiskistofa rökstuddan grun, sem m.a. byggðist á eftirliti á vettvangi í lok síðasta árs, um að tiltekið skip landaði hluta af afla sínum og flytti hann burt án þess að aflinn hefði verið veginn á hafnarvog líkt og lög gera ráð fyrir. Enn fremur má nefna að Fiskistofa hefur áður upplýst mál þar sem afli umrædds skips, sem fylgst var með, hafði verið fluttur fram hjá hafnarvog. Af þessu tilefni taldi Fiskistofa nauðsynlegt að ganga úr skugga um réttmæti þessa. Í því skyni voru eftirlitsmenn Fiskistofu í nokkur skipti við störf við X þar sem þeir m.a. gerðu myndatökur.“

Einnig segir í bréfi Fiskistofu:

„Samkvæmt skilgreiningu er rafræn vöktun, vöktun sem er viðvarandi eða endurtekin reglulega og felur í sér eftirlit með einstaklingum með fjarstýrðum eða sjálfvirkum búnaði, og fer fram á almannafæri eða á svæði sem takmarkaður hópur fólks fer um að jafnaði.

Þar sem ekki er um að ræða viðvarandi vöktun eða vöktun sem endurtekin er reglulega heldur einstök tilvik þar sem fylgst er með skipi að gefnu tilefni hefur Fiskistofa talið að eftirlitsaðgerðir af þessum toga féllu ekki undir ákvæði laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Rétt aflaskráning er grunnstoð fiskveiðistjórnunarkerfisins og telur Fiskistofa aðgerðir þessar hafa byggst á málefnalegum forsendum enda mikilvægur liður í lögbundnu eftirliti stofnunarinnar. Ítrekað er að Fiskistofa taldi aðgerðirnar ekki falla undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga þar sem þær fela ekki í sér rafræna vöktun.“

Með bréfi, dags. 30. apríl 2013, var A veitt færi á að tjá sig um framangreint svar Fiskistofu. Hann svaraði með tölvubréfi hinn 7. maí 2013. Þar segir:

„Ég fékk afrit af svarbréfi Fiskistofu og vil benda á að það eru myndavélar á bryggjunni sem hafnarverðir hafa aðgang að og Fiskistofa FÆR ekki aðgang að af því að það er bannað að njósna um fólk með videoupptökum, þessar myndavélar eiga einungis að vera í gangi þegar erlend skip eru í lestun eða upplestun og þá bryggjan vírgirt. Ef þeir geta sýnt fram á heimild dómara um að mega þetta þá skal ég láta kyrrt liggja og varðandi rafræna vöktun held ég að þeir séu að vinna í því að fá það um borð í skip og þá væntanlega er það bæði merkt og almennt munu allir vita af þessum upptökum.“

2.
Með bréfi, dags. 5. júlí 2013, óskaði Persónuvernd þess að Fiskistofa lýsti framkvæmd umrædds eftirlits nánar, þ.e. hvers konar tækni var beitt við eftirlitið og hversu oft það fór fram og hversu lengi í hvert sinn. Fiskistofa svaraði með bréfi, dags. 12. ágúst 2013. Þar segir:

„Í upphafi árs gerði Fiskistofa tilraun með að nýta upptökuvél við eftirlit við X. Um var að ræða samtals fjögur skipti, á rúmlega mánaðartímabili, þar sem vélinni var komið fyrir á hafnarsvæðinu til upptöku. Auk þess var myndavélin á hafnarsvæðinu í eitt skipti án þess að upptaka væri framkvæmd. Í öll skiptin var vélinni beint að tilteknu skipi með það að markmiði að kanna hvort allur afli skipsins væri veginn á hafnarvog líkt og lög áskilja. Upptökur áttu sér stað tvívegis í janúar og stóðu yfir í samtals 18 klukkustundir (10,5 klst. og 7,5 klst.) og tvívegis í febrúar og stóðu yfir í rétt rúmlega 5 klst. (2,8 klst. og 2,3 klst.). Í þrjú skipti sáust skipverjar bera ílát í land en eftirlitsmenn Fiskistofu könnuðu málið frekar í eitt skipti og reyndust ílátin innihalda afla (flök) sem ekki hafði verið veginn á hafnarvog. Reyndust það vera flök, en ekki er leyfilegt að vinna afla um borð í skipti því sem var til skoðunar. Málið var kært til lögreglu.

Vert er að nefna að á umræddu hafnarsvæði er merki sem segir: „Aðvörun eftirlitsmyndavél“ en því var ekki komið upp af Fiskistofu. Merkið er staðsett nærri þeim stað þar sem upptökur fóru fram og nærri löndunarstað skipsins. Meðfylgjandi eru myndir af skiltinu.“

II. Forsendur og niðurstaða
1. Lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga gilda um sérhverja rafræna vinnslu persónuupplýsinga og handvirka vinnslu persónuupplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Persónuupplýsingar eru skilgreindar í 1. tölul. 2. gr. laganna sem sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi. Hugtakið vinnsla er skilgreint sem sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. laganna. Í athugasemdum við það ákvæði í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu.

Rafræn vöktun er vöktun sem er viðvarandi eða endurtekin reglulega og felur í sér eftirlit með einstaklingum með fjarstýrðum eða sjálfvirkum búnaði og fer fram á almannafæri eða á svæði sem takmarkaður hópur fólks fer um að jafnaði, sbr. 6. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Hugtakið tekur til vöktunar sem leiðir, á að leiða eða getur leitt til vinnslu persónuupplýsinga og sjónvarpsvöktunar sem fram fer með notkun sjónvarpsmyndavéla, vefmyndavéla eða annars samsvarandi búnaðar, án þess að fram fari söfnun myndefnis eða aðrar aðgerðir sem jafngilda vinnslu persónuupplýsinga.

Af framangreindu er ljóst að umræddar upptökur Fiskistofu í X fólu í sér vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir lög nr. 77/2000. Fyrir liggur að upptökurnar, sem stóðu nokkuð lengi yfir í hvert sinn, fóru fram fjórum sinnum á tveggja mánaða tímabili. Af því leiðir að þær fóru fram reglulega og fólu því í sér rafræna vöktun í skilningi laga nr. 77/2000.

2. Til að rafræn vöktun sé heimil verður að vera fullnægt skilyrðum 1. mgr. 4. gr. laga nr. 77/2000. Þar er kveðið á um að rafræn vöktun sé ávallt háð því skilyrði að hún fari fram í málefnalegum tilgangi. Rafræn vöktun svæðis, þar sem takmarkaður hópur fólks fer um að jafnaði, sé jafnframt háð því skilyrði að hennar sé sérstök þörf vegna eðlis þeirrar starfsemi sem þar fer fram. Einnig verður m.a. að gæta að því við rafræna vöktun að með merki eða á annan áberandi hátt sé gert glögglega viðvart um vöktunina og hver sé ábyrgðaraðili, sbr. 24. gr. laganna.

Fiskistofa hefur það hlutverk að hafa eftirlit með því að farið sé að löggjöf um fiskveiðar, sbr. m.a. 18. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og 13. gr. laga nr. 57/1996. Við framkvæmd þess eftirlits ber Fiskistofu að halda sig innan þess ramma sem grunnregla 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs setur. Það að fólk sé vaktað leynilega án dómsúrskurðar eða sérstakrar lagaheimildar fer gegn því ákvæði, sbr. og fyrrnefnt ákvæði 24. gr. laga nr. 77/2000.

Jafnvel þótt skilti um rafræna vöktun væri í grennd við svæðið, sem vaktað var, hefur það ekki þýðingu í máli þessu, enda var þar ekki um að ræða viðvörun um vöktun á vegum Fiskistofu. Þar sem ekki var varað sérstaklega við þeirri vöktun, sem hér er kvartað undan, verður að líta svo á að hún hafi farið fram leynilega. Af því leiðir að vöktunin var ekki í samræmi við 24. gr. laga nr. 77/2000 og  þegar af þeirri ástæðu brast Fiskistofu heimild til hennar.

Þar sem Fiskistofu brast heimild til að stunda framangreindar upptökur og engin sjálfstæð heimild er fyrir vinnslu þess efnis sem safnað var með upptökunum er vinnsla þess efnis ekki heimil. Því  mælir Persónuvernd fyrir um, í samræmi við 2. ml. 5. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000, að Fiskistofa eyði því efni sem safnað var með upptökunum og að því loknu sendi hún Persónuvernd staðfestingu um að öllum eintökum af efninu hafi verið eytt. Skal sú staðfesting berast Persónuvernd fyrir 1. nóvember 2013.

Að lokum skal bent á að í lögum nr. 88/2008 um meðferð sakamála er að finna heimildir sem eiga að tryggja samfélagslega hagsmuni af að refsiverð háttsemi sé rannsökuð. Það fellur hins vegar í hlut lögreglu að beita þeim heimildum, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna, m.a. til að taka myndir af fólki og fylgjast með því í þágu rannsóknar á almannafæri eða á stöðum sem almenningur á aðgang að, sbr. 2. mgr. 82. Eigi önnur stjórnvöld en lögregla að hafa slíkt eftirlit þarf skýra lagaheimild til.


Ú r s k u r ð a r o r ð:
Upptökur Fiskistofu í X í því skyni að upplýsa grun um meint brot gegn fiskveiðilöggjöf fóru gegn lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Fiskistofa skal eyða því efni sem safnað var með upptökunum og að því loknu senda Persónuvernd staðfestingu á að sú eyðing hafi farið fram. Skal staðfestingin berast Persónuvernd fyrir 1. nóvember 2013.