Heimild skv. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga

21.12.2001

I.
Leyfi

Persónuvernd vísar til umsóknar sem henni barst þann 19. þ.m., frá Ölgerðinni Agli Skallagrímssyni ehf., um leyfi til vinnslu myndefnis sem til verður við notkun eftirlitsmyndavéla. Persónuvernd hefur, með vísun til 2. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, ákveðið að veita umbeðna heimild með þeim skilmálum er greinir í leyfi þessu.

II.
Málavextir

Forsaga málsins er sú að með bréfi, dags. 8. mars 2000, sendi lögmaður Eflingar-stéttarfélags Tölvunefnd fyrirspurn um lögmæti þeirrar fyrirætlunar Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf. að setja upp eftirlitsmyndavélar í starfsstöð sinni. Tölvunefnd óskaði skýringa fyrirtækisins sem bárust með bréfi lögmanns þess, dags. 8. maí 2000. Þar segir m.a.:

"Myndavélar þessar eru settar upp til að tryggja hagsmuni félagsins gagnvart yfirvöldum og viðsemjendum félagsins en ekki til að fylgjast með starfsmönnum félagsins við störf þeirra frá degi til dags. Við myndavélar þessar eru tengdir þrír skjáir, sem ekki er kveikt á á daginn heldur aðeins þegar engin vinnsla er í gangi og húsið vaktað af öryggisvörðum. Allt sem myndavélar þessar taka upp fer inn á tölvudisk sem eyða á af á tveggja vikna fresti. Áður en myndavélar þessar voru teknar í notkun var tilvist þeirra kynnt fyrir starfsmönnum ...".

Að fengnum framangreindum skýringum, taldi tölvunefnd ekki ástæðu til að aðhafast frekar nema sérstök rökstudd ósk þar að lútandi bærist. Var stéttarfélaginu tilkynnt þessi niðurstaða með bréfi dags. 24. maí 2000.

Persónuvernd tók að stærstum hluta við verkefnum tölvunefndar 1. janúar 2001 við gildistöku laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, þ. á m. tók hún við afgreiðslu máls þessa

Með bréfi dags. 6. apríl 2001 óskaði Karl Ó. Karlsson, hdl., f.h. Eflingar-stéttarfélags, eftir því að Persónuvernd kannaði hvort myndavélaeftirlit hjá Ölgerðinni Agli Skallagrímssyni ehf. bryti gegn ákvæðum nýrra laga um persónuupplýsingar, þ.e. lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í bréfi lögmannsins er vísað til fyrri bréfaskipta við tölvunefnd. Síðan segir:

"Í kjölfar þessa hefur fulltrúi starfsmanna Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf. ítrekað leitað til Eflingar-stéttarfélags vegna óánægju starfsmanna með eftirlitsmyndavélarnar. Óánægja starfsmanna hefur m.a. beinst að því að starfsmenn hafa verið teknir til yfirheyrslu og þjófkenndir af yfirmönnum fyrirtækisins með vísan til upplýsinga sem komið hafi fram á myndbandi. Oft hafa yfirheyrslur ekki leitt til neinna frekari aðgerða af hálfu fyrirtækisins, en í a.m.k. einu tilviki hafi komið til uppsagnar. Starfsmönnum finnst sem staðsetning myndavélanna bendi til þess að með þeim sé ekki verið að fullnægja öryggiskröfum opinberra aðila, heldur sé myndavélunum eingöngu beint að starfsmönnunum sem slíkum. Eftirgrennslan hafi og leitt í ljóst að svo virðist sem myndavélaeftirlits sé ekki krafist af hálfu opinberra eftirlitsaðila, svo sem fyrirtækið haldi fram. Fleiri atriði komi til svo sem skortur á upplýsingum um það hverjir hafi aðgang að myndbandsupptökum og um geymslutíma þeirra."

Í bréfi lögmannsins, dags. 19. júní 2001, er jafnframt á það bent að engar merkingar séu á staðnum sem gefi til kynna að þar fari fram eftirlit með myndavélum.

Persónuvernd óskaði, með bréfi dags. 28. júní sl., skýringa fyrirtækisins á því hvort og þá í hvaða tilgangi nákvæmlega myndum væri safnað af starfsfólki við störf sín og þá á hvaða heimild slík vöktun væri talin byggjast. Ræki Ölgerðin slíkt eftirlitsmyndakerfi sem lýst væri í bréfum Eflingar-stéttarfélags, dags. 6. apríl og 19. júní sl., þá var ennfremur óskað svara við ýmsum spurningum, þ. á m. um hvort myndavélakerfið væri starfrækt jafnt að degi sem nóttu, hversu margir skjáir væru tengdir kerfinu, hversu lengi myndefni væri varðveitt og hvaða reglur giltu um meðferð þess, eyðingu og aðgang að því og hvernig starfsmönnum væri gerð grein fyrir tilvist kerfisins.

Svarbréf Ölgerðarinnar er dags. 17. júlí sl. Þar kemur fram að eftirlitsmyndavélakerfið byggi á stafrænni vinnslu, að það sé starfrækt jafnt að degi sem nóttu og að fjórir skjáir séu tengdir kerfinu. Að því er varðar reglur um varðveislu, aðgang að myndefni og eyðingu, þá segir í bréfinu að myndefnið safnist á harðan disk og það elsta eyðist jafnóðum og nýtt efni komi á diskinn. Þetta þýði að myndefni sé að jafnaði varðveitt í einn mánuð. Aðgang að kerfinu hafi dreifingarstjóri, lagerstjóri, framleiðslustjóri og starfsmaður í vörustjórnun. Myndefnið sé ekki skoðað nema brýn ástæða þyki til. Etirlitið beinist eingöngu að út- og inngöngudyrum, útisvæði og framleiðslulínu fyrirtækisins en alls ekki að starfsmönnunum sjálfum og greinilegar merkingar séu við hverja myndavél sem gefi til kynna að þar fari fram eftirlit með myndavélum. Að lokum er tekið fram að tilgangur eftirlitsmyndakerfisins sé að tryggja öryggi og eftirlit vegna eðli þeirrar starfsemi sem fram fari í Ölgerðinni, þ.e. framleiðsla og átöppun á áfengum drykkjum, en ekki að safna myndum af starfsfólki við störf sín.

Persónuvernd ítrekaði, með bréfi dags. 9. ágúst sl., fyrirspurn sína um hvort og þá í hvaða tilgangi myndum væri safnað af starfsfólki við störf sín og á hvaða lagaheimild slík vinnsla væri talin byggjast. Svarbréf Ölgerðarinnar er dags. 16. ágúst sl. Þar segir um þetta atriði:

"Hluti af starfsemi Ölgerðarinnar er framleiðsla og sala áfengra drykkja. Lög um áfengi (lög 75/1998) og lög um áfengisgjald (lög 96/1995) setur þessar vörur á annan stall en t.d. gos. Öll rýrnun á áfengum drykkjum er mun dýrari vegna áfengisgjalds og ítrekuð óskýrð rýrnun gæti hæglega leitt til sviptingar framleiðsluleyfis. Mjög strangar kröfur eru gerðar til reikningshalds og eftirlits með þessum vörum og sem dæmi um strangt eftirlit sér embætti ríkisskattstjóra ástæðu til að hafa eftirlitsmann á vakt við framleiðslulínur á meðan á átöppun stendur.
Tilgangur myndavélakerfisins byggist á ofangreindri staðreynd og byggist á heimild
1) 3. tl. 8. gr. laga nr. 77/2000, vegna skyldu sem hlýst af lögum 75/1998 og lögum 96/1995,
2) 4. tl. 8. gr. laga nr. 77/2000, vegna hagsmuna af missi áfengisframleiðsluleyfis,
3) 2. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000, eðli starfsseminnar er bundin lögum sbr. liður 1 hér að ofan og til að virða lögin er allra leiða leitað til að eftirlitið sé sem virkast."

Þá er í bréfinu tekið fram að ef myndir safnist af afbrotum sé þeim í engum tilvikum dreift meðal starfsmanna heldur séu þær eingöngu vistaðar og afhentar lögreglu og/eða dómstólum sem sönnunargagn við rannsókn og ef til dómsmeðferðar kemur.

Eflingu-stéttarfélagi var með bréfi Persónuverndar, dags. 24. september sl., kynnt svarbréf Ölgerðarinnar og gefinn kostur á að tjá sig um efni þeirra. Svarbréf stéttarfélagsins er dags. 13. nóvember sl. Þar er vísað til þess meginatriðis að mati félagsins, að Persónuvernd taki afstöðu til þess hvort þeir hagsmunir sem Ölgerðin tefli fram sem rökum fyrir myndavélaeftirlitinu, séu svo mikilvægir að réttlæti eftirlit með þeim hætti sem raunin er. Þá er á það minnt að óánægja starfsmanna beinist m.a. að því hvernig myndefnið hafi verið notað gegn starfsmönnum vegna ætlaðra brota þeirra sem síðan hafi enginn fótur reynst vera fyrir. Engin trygging sé fyrir því að myndefnið verði ekki misnotað. Síðan segir:

"Telja starfsmennirnir eðlilegt, komist Persónuvernd að þeirri niðurstöðu að myndavélaeftirlit sé réttlætanlegt, að fyrirtækinu verði gert að setja sér nákvæmar reglur sem feli í sér hvar séu teknar myndir og hvernig meðferð myndefnis og upplýsinga sem safnað er saman sé háttað. T.a.m. verði tryggt að fulltrúi starfsmanna, trúnaðarmaður, verði ávallt viðstaddur skoðun myndefnis og myndefni verði aðeins skoðað þegar brýnar ástæður krefjast þess að myndefnið verði kannað. Aðgangur að myndefninu verði takmarkaður, efnið verði verndað með aðgangsstýringu og að unnt verði að rekja "uppflettingar". Í þessu sambandi skiptir hér mestu máli að daglegar athafnir starfsmanna eru undir stöðugu myndavélaeftirliti og það með þeim hætti að vegið er að persónufrelsi starfsmanna. Meðferð upplýsinga sem safnað er saman með slíkum hætti hlýtur eðli máls samkvæmt að þurfa að hlíta ströngum reglum. Starfsmenn telja að tryggja megi þá hagsmuni sem ölgerðin nefnir með öðrum og viðurhlutaminni hætti, s.s. með takmörkuðu aðgengi að svæðum, eftirliti ríkisskattstjóra með framleiðsluferli o.fl."

Þann 19. þ.m. barst Persónuvernd síðan erindi Ölgerðarinnar um leyfi til vinnslu myndefnis sem til verður við notkun umræddra eftirlitsmyndavéla. Í greindri umsókn er vinnsluaðferð svo lýst:

"Gögnum (þ.e. myndum) er safnað saman á harðan disk í tölvu sem aðeins er skoðuð ef tilefni gefst til, má þar nefna t.d. ef óskýrð rýrnun verður við átöppun á bjór. Mjög strangar kröfur eru gerðar til reikningshalds og eftirlits með framleiðslu áfengra drykkja og sem dæmi um strangt eftirlit sér embætti ríkisskattstjóra ástæðu til að hafa eftirlitsmann á vakt við framleiðslulínur á meðan á átöppun stendur. Ennfremur geta ítrekuð óskýrð rýrnun hæglega leitt til sviptingar framleiðsluleyfis. Í engum tilfellum er gögnunum dreift eða myndir skoðaðar meðal starfsmanna. Staðsetning myndavélanna hefur verið kynnt öllum starfsmönnum og áberandi merkingar eru við hverja myndavél sem er í notkun."
III
Álit Persónuverndar
Leyfisskilmálar
1.

Sjónvarpsvöktun eins og sú sem fram fer hjá Ölgerðinni Egill Skallagrímsson ehf. er ein tegund rafrænnar vöktunar í skilningi laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Rafræn vöktun telst vera til staðar þegar vöktun er viðvarandi eða endurtekin reglulega og felur í sér eftirlit með einstaklingum með fjarstýrðum eða sjálfvirkum búnaði, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Vinnsla persónuupplýsinga er skilgreind sem sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 1. mgr. sömu greinar. Meðferð myndefnis sem til verður í eftirlitsmyndavélum telst því vinnsla persónuupplýsinga og fer samkvæmt lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Lög nr. 77/2000 byggja á því meginsjónarmiði að vernda beri rétt einstaklinga til að njóta friðhelgi um einkalíf sitt. Til að svo megi verða, ber að tryggja að öll notkun persónuupplýsinga sé með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti, upplýsinganna sé aflað í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi og þær ekki notaðar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi, sbr. 7. gr. laganna. Í lögunum eru því ítarleg ákvæði um verkefni og skyldur ábyrgðaraðila. Hugtakið ábyrgðaraðili er skilgreint í 4. tl. 2. gr. laganna sem: "Sá aðili sem ákveður tilgang vinnslu persónuupplýsinga, þann búnað sem notaður er, aðferð við vinnsluna og aðra ráðstöfun upplýsinganna." Ákvæði um verkefni og skyldur ábyrgðaraðila varða m.a. aðgerðir sem ábyrgðaraðila er skylt að beita til að tryggja öryggi þeirra upplýsinga sem skráðar eru á hans vegum, sbr. reglur 299/2001 um öryggi persónuupplýsinga og um upplýsingaskyldu við hinn skráða. Þá ber ábyrgðaraðili ábyrgð á lögmæti vinnslu, hvort heldur er samkvæmt ákvæðum almennra laga eða sérlaga og að ákvæði 8. og 9. gr. laga nr. 77/2000 séu uppfyllt.

2.

Eins og að framan er rakið telst myndefni sem til verður í eftirlitsmyndavélum til persónuupplýsinga og fer um vinnslu þeirra samkvæmt lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Kveðið er á um heimildir fyrir vinnslu almennra persónuupplýsinga í 8. gr. laganna og þarf eitt þeirra skilyrða sem þar eru tilgreind að vera fyrir hendi svo vinnsla sé heimil. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. er rafræn vöktun staðar þar sem takmarkaður hópur fólks fer að jafnaði um heimil, sé hennar sérstök þörf vegna eðli þeirrar starfsemi sem þar fer fram. Af hálfu Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf. er áhersla lögð á að hluti starfsemi fyrirtækisins sé framleiðsla og sala áfengra drykkja. Um þá vöru gildi aðrar reglur en almennt gerist um framleiðslu og sölu vöru. Hefur Ölgerðin bent á að samkvæmt 3. gr. áfengislaga nr. 75/1998 er innflutningur, heildsala, smásala, veitingar eða framleiðsla áfengis leyfisskyld. Í lögunum er kveðið á um skilyrði þess að veita megi einstaklingi eða lögaðila leyfi og er samkvæmt 2. mgr. 3. gr. heimilt að binda leyfið sérstökum skilyrðum sem talin eru nauðsynleg til að tryggja öryggi og eftirlit með atvinnustarfseminni. Öll leyfi skuli gefin út með fyrirvara um að það varði ríkissjóð ekki skaðabótaskyldu þótt gildistími leyfis verði styttur eða skilyrðum leyfis á annan hátt breytt meðan það er í gildi. Leyfisveitanda er samkvæmt 24. gr. áfengislaga heimilt að afturkalla útgefið leyfi ef handhafi leyfis uppfyllir ekki lengur skilyrði laganna til að fá útgefið slíkt leyfi. Þá er í 25. gr. áfengislaga kveðið á um hvernig með skuli fara verði handhafi leyfis uppvís að vanrækslu á þeim skyldum sem á honum hvíla eða hann uppfyllir ekki þau skilyrði sem um reksturinn hafa verið sett og í 27. gr. er kveðið á um refsingar vegna brota á lögunum. Þá er samkvæmt lögum nr. 96/1995 um gjald af áfengi, innheimt sérstakt gjald af þeim sem flytja inn eða framleiða áfengi hér á landi til sölu eða vinnslu. Miðast gjaldið við hvern sentilítra af vínanda í hverjum lítra hins áfenga drykkjar samkvæmt tiltekinni flokkun. Ljóst er því að mjög strangar reglur gilda um framleiðslu áfengis í samræmi við þann tilgang laganna að vinna gegn misnotkun þess, sbr. 1. gr. áfengislaga. Á handhafa leyfis fyrir framleiðslu áfengis hvílir skylda til að tryggja að framleiðslan sé í samræmi við lög og þau skilyrði sem handhafa leyfis hafa verið sett af leyfisveitanda. Þá getur það valdið handhafa leyfis missi leyfis ef upplýst verður um ítrekaða rýrnun eða brot á lögum eða þeim skilyrðum sem starfsemi hans eru sett. Með vísun til framangreinds fellst Persónuvernd á það með Ölgerðinni, að rafrænnar vöktunar þeirra staða innan fyrirtækisins sem tengjast framleiðslu áfengra drykkja geti verið þörf vegna eðlis þeirrar starfsemi sem þar fer fram, 2. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000.

  3.

Kemur þá til skoðunar að hvaða marki Ölgerðinni er heimil vinnsla þess myndefnis sem til verður við framkvæmd hinnar rafrænu vöktunar. Um meðferð efnis sem safnast við rafræna vöktun hafa ekki verið settar sérstakar reglur. Um hana gilda því hin almennu ákvæði laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, þ. á m. ákvæði 8. og 9. gr. þeirra laga. Vinnsla almennra upplýsinga þarf að eiga sér stoð í 8. gr. en vinnsla viðkvæmra upplýsinga þarf að eiga sér stoð í 8. og 9. gr. Af hálfu Ölgerðarinnar hefur verið bent á að tilgangur vinnslunnar sé einkum sá að upplýsa ólögmæta rýrnun, en eins og hugtakið viðkvæmar persónuupplýsingar er skilgreint í 8. tölul. 2. mgr. 2. gr. laganna er eitt þeirra atriða sem þar er tilgreint upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað. Af því leiðir að myndefni sem ber t.d. með sér upplýsingar um þjófnaði eða aðra ólögmæta rýrnun telst í eðli sínu til viðkvæmra persónuupplýsinga í skilningi laga nr. 77/2000. Þarf meðferð slíks myndefnisins því bæði að eiga sér stoð í 8. og 9. gr. laganna. Eins og mál þetta er vaxið koma þau skilyrði sem rakin eru í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 ekki til álita. Hins vegar getur Persónuvernd, samkvæmt 2. mgr. umrædds ákvæðis, heimilað vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga í öðrum tilvikum en greinir í 1. mgr. telji hún brýna almannahagsmuni mæla með því og getur bundið heimildina þeim skilyrðum sem hún telur nauðsynleg hverju sinni.

  4.

Að virtu öllu því sem að framan er rakið og í ljósi almannaöryggis og hagsmuna ríkisins af nauðsynlegri refsivörslu er það mat Persónuverndar að tiltekin vinnsla Ölgerðinnar á myndefni sem til verður í tengslum við framkvæmd rafrænnar vöktunar, uppfylli skilyrði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 um brýna almannahagsmuni. Því hefur Persónuvernd ákveðið að heimila Ölgerðinni Agli Skallagrímssyni ehf. að vinna myndefni sem til verður í tengslum við framkvæmd rafrænnar vöktunar, s.s. hljóð- og myndefni, þótt það kunni að bera með sér viðkvæmar persónuupplýsingar, enda verði tafarlaust farið yfir það efni sem til verður, það myndefni sem inniheldur upplýsingar um slys eða refsiverðan verknað verði þegar í stað afhent lögreglu og ekki unnið frekar og þess gætt að eyða öllum öðrum eintökum af efninu. Öðru myndefni en sem því sem inniheldur upplýsingar um slys eða refsiverða verknaði skal eytt að skoðun lokinni. Tryggja verður að öllum starfsmönnum fyrirtækisins sé kunnugt um tilvist eftirlitsmyndavélanna sbr. 21. gr. laga nr. 77/2000 og skulu þær staðsettar þannig að þær sjáist vel og séu merktar þannig að glögglega megi sjái að þar fari fram vöktun, sbr. 24. gr. laganna. Þá er leyfi þetta bundið þeim skilmála að Ölgerðin setji vinnureglur um meðferð myndefnis sem til verður, þ.m.t. um geymslutíma, hverjir hafi aðgang að því og hver sé réttarstaða starfsmanns sem grunaður er um refsiverðan verknað og staða trúnaðarmanns komi slík mál upp. Skulu slíkar reglur liggja fyrir eigi síðar en 1. febrúar 2002 og skal eintak þeirra sent Persónuvernd til kynningar áður en þær öðlast gildi. Við ráðningu starfsmanns skal þess gætt, áður en gengið er frá samningi, að upplýsa starfsmanninn um þær reglur sem gilda um vöktun á viðkomandi vinnustað. Skal það þá gert með skýrum, ótvíræðum og sannanlegum hætti. Skal koma fram í ráðningarsamningi hvernig að þessu hafi verið staðið. Verði slíku ekki viðkomið, s.s. vegna þess að ekki sé gengið frá skiflegum ráðningarsamningi, skal tryggja skýra upplýsingagjöf og aðgengi verðandi starfsmanna að vinnureglunum. Er æskilegt að slíkar reglur séu birtar á heimasíðu fyrirtækisins, í starfsmannahandbókum eða með öðrum sambærilegum og jafngóðum hætti.