Umsögn um frumvarp til breytinga á lögum um útlendinga, nr. 80/2016 (alþjóðleg vernd)
Mál nr. 2022050929
31. maí 2022
Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis
Efni: Umsögn um frumvarp til breytinga á lögum um útlendinga, nr. 80/2016 (alþjóðleg vernd).
Persónuvernd vísar til beiðni allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis frá 17. maí 2022 um umsögn um frumvarp til breytinga á lögum um útlendinga, nr. 80/2016 (alþjóðleg vernd). (þskj. 837, 595. mál á 152. löggjafarþingi).
Gerðar eru eftirfarandi athugasemdir frumvarpið:
1.
Um 3. gr. frumvarpsins
Í 3. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir breytingu á 17. gr. útlendingalaga nr. 80/2016 sem fjallar um vinnslu persónuupplýsinga. Í breytingu á 1. mgr.1 17. gr. laganna felst að heilbrigðisyfirvöldum verði bætt við þá tilteknu aðila sem verður heimil vinnsla persónuupplýsinga útlendinga að fullnægðum heimildarákvæðum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, sem og að því marki sem mælt er fyrir um heimildir til slíkrar vinnslu í útlendingalögum. Þá hefði umrædd breyting 1. mgr. ákvæðisins einnig áhrif á 2. mgr. sama ákvæðis þar sem þeim stofnunum sem tilgreindar eru í 1. mgr. þess yrði heimilt að samkeyra persónuupplýsingar svo að tryggja megi að dvöl útlendinga hér á landi sé lögleg.
Í athugasemdum við greinina í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að með heilbrigðisyfirvöldum sé átt við alla þá aðila sem veita heilbrigðisþjónustu í samræmi við lög um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, þ.m.t. heilbrigðisstofnanir og heilbrigðisstarfsmenn hvort sem þeir starfa innan eða utan heilbrigðisstofnana.
Umræddar breytingar eru rökstuddar með mikilvægi þess að tryggja að hlutaðeigandi stjórnvöldum verði gert kleift að afla allra nauðsynlegra upplýsinga og gagna frá heilbrigðisyfirvöldum sem þörf er á svo að þau geti sinnt skyldum sínum samkvæmt lögum um útlendinga. Á tímum Covid-19 heimsfaraldursins og hertra ferðatakmarkana hafi komið upp sú staða að móttökuríki séu farin að krefjast þess að útlendingar framvísi mótefna- eða bólusetningarvottorði á landamærum sem skilyrði fyrir inngöngu í hlutaðeigandi ríki. Þannig beri lögreglu við framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun að tryggja að ekki séu til staðar ástæður sem koma í veg fyrir framkvæmd flutnings, t.d. heilbrigðisástæður eða skortur á bólusetningu sem móttökuríki gerir kröfu um. Í vissum tilvikum geti því reynst nauðsynlegt að afla vottorða frá heilbrigðisyfirvöldum um að viðkomandi útlendingur hafi fengið bólusetningu og/eða sé nægilega hraustur til að geta ferðast. Þeir útlendingar, sem lögum samkvæmt beri að yfirgefa landið, hafi nýtt sér þessa stöðu og ítrekað neitað að afhenda slík vottorð. Þá er einnig vísað til álits Persónuverndar frá 16. desember 2021 í máli nr. 2021101969 þar sem stofnunin taldi að gildandi lög um útlendinga fælu að óbreyttu ekki í sér fullnægjandi heimild fyrir öflun lögreglu á mótefna- og bólusetningarvottorðum frá heilbrigðisyfirvöldum án samþykkis þeirra einstaklinga sem í hlut eiga eða dómsmeðferðar. Þessari tillögu sé því m.a. ætlað að tryggja þá lagaheimild.
Persónuvernd áréttar mikilvægi þess að heimildir til vinnslu persónuupplýsinga séu skýrar, ótvíræðar og samrýmist meðalhófssjónarmiðum þannig að þær séu ekki umfram það sem nauðsynlegt er í þágu lögmæts og málefnalegs tilgangs með vinnslu. Jafnframt vekur Persónuvernd athygli á að misræmi er á milli annars vegar sjálfrar tillögunnar um breytingu umrædds ákvæðis og hins vegar athugasemda frumvarpsins við tillöguna.
Af orðalagi umfjöllunarinnar um breytingu ákvæðisins í greinargerð kemur fram að umræddri heimild heilbrigðisstofnana/heilbrigðisstarfsfólks til vinnslu persónuupplýsinga sé ætlað að vera mjög víðtæk og taka jafnframt til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga þó að þess sé ekki getið í lagagreininni. Þar segir: „Mikilvægt er að tryggja að hlutaðeigandi stjórnvöldum verði gert kleift að afla allra nauðsynlegra upplýsinga og gagna frá heilbrigðisyfirvöldum [feitletrun Persónuverndar] sem þörf er á svo að þau geti sinnt skyldum sínum samkvæmt lögum þessum“. Þá er í umfjöllun um 3. gr. frumvarpsins vísað til þess að nauðsynlegt sé að afla mótefna- eða bólusetningarvottorða og/eða annarra vottorða um heilsuhagi útlendings. Orðalag ákvæðisins virðist hins vegar eingöngu gera ráð fyrir vinnslu almennra persónuupplýsinga en ekki viðkvæmra, svo sem heilsufarsupplýsinga.
Þá bendir Persónuvernd á að þegar undan er skilið það sem fyrr greinir um mótefna- og bólusetningavottorð hefur frumvarpið ekki að geyma umfjöllun um hvenær og við hvaða aðstæður heilbrigðisyfirvöldum eða heilbrigðisstarfsmönnum kunni að vera nauðsynlegt að vinna með persónuupplýsingar útlendinga, þ. á m. með samkeyrslu þeirra.
Hvað þetta snertir vekur Persónuvernd athygli á að upplýsingar um heilsuhagi einstaklings teljast til viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. 3. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018 og einnig 15. tölul. 4. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679, en gerðar eru auknar kröfur til skýrleika lagaheimilda til vinnslu slíkra upplýsinga en ella væri, m.a. á grundvelli grunnreglunnar um friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þá hefur það grundvallarþýðingu að gætt sé trúnaðar um upplýsingar sem til verða vegna veitingar heilbrigðisþjónustu, en á þessu er byggt í 1. mgr. 10. gr. Evrópuráðssamnings um vernd mannréttinda og mannlegrar reisnar með hliðsjón af starfsemi á sviði líffræði og læknisfræði frá 3. apríl 1997 (Oviedo-samningsins). Skal í því sambandi tekið fram að samkvæmt 16. gr. laga nr. 80/2016 er unnt að fá upplýsingar í þágu framkvæmdar laganna fyrir tilstilli dómara verði þeirra ekki aflað með öðrum hætti, en þegar um ræðir upplýsingar sem háðar eru ríkri trúnaðarskyldu má telja dómsúrskurð til öflunar upplýsinganna til þess fallinn að auka réttaröryggi og tryggja meðalhóf.
Í ljósi alls framangreinds er það mat Persónuverndar að ákvæði 3. gr. frumvarpsins fullnægi ekki þeim kröfum sem gera verður til lagaheimildar sem renna á stoðum undir vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Þá áréttar Persónuvernd mikilvægi þess að slíkar upplýsingar séu skýrt tilgreindar í lagatexta en ekki aðeins frumvarpsathugasemdum, svo og að orðalag lagaákvæðis afmarkist við þá tilteknu vinnslu sem talin er nauðsynleg til að ná markmiðum þess.
2.
Um
19. gr. frumvarpsins
Í 19. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir nýju ákvæði til bráðabirgða í útlendingalögum nr. 80/2016. Meðal þess sem þar kemur fram er að lögreglu verði heimil vinnsla persónuupplýsinga samkvæmt ákvæðinu, þar á meðal að fá niðurstöðu úr prófi á hvort útlendingur er sýktur af SARS-CoV-2-veirunni. Þá segir að lögreglu sé heimilt að láta erlendum stjórnvöldum og öðrum aðilum í té vottorð eða önnur heilbrigðisgögn um niðurstöðuna að því marki sem nauðsynlegt er til að tryggja framkvæmd ákvörðunar. Um vinnsluna fari eftir lögum nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og lögum nr. 75/2019 um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi.
Í athugasemdum við greinina í greinargerð kemur fram að með ákvæðinu sé ætlunin að veita lögreglu heimild til að afla vottorða frá heilbrigðisstofnunum/heilbrigðisstarfsmönnum og miðla viðkvæmum persónuupplýsingum sem í þeim felast áfram yfir landamæri til stjórnvalda í móttökuríki við framkvæmd flutnings útlendinga í kjölfar ákvarðana um brottvísun eða frávísun.
Persónuvernd áréttar það mat stofnunarinnar, sem fram kemur í áliti hennar frá 16. desember 2021 í máli nr. 2021101969, að framkvæmd ákvarðana Útlendingastofnunar um frávísun eða brottvísun samkvæmt lögum nr. 80/2016 teljist beiting opinbers valds af hálfu Útlendingastofnunar og lögreglu en sé ekki þess eðlis að hún verði felld undir skilgreiningu laga nr. 75/2019 á hugtakinu löggæslutilgangur. Af því leiði að um þá vinnslu embættis ríkislögreglustjóra sem hér um ræðir fari eftir lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, en ekki lögum nr. 75/2019 eins og í ákvæðinu greinir. Leggur Persónuvernd því til að tilvísun til laga nr. 75/2019 verði felld brott.
__________________
Ekki eru að öðru leyti gerðar athugasemdir við efni frumvarpsins.
Verði frekari umsagnar óskað um einstök atriði verður hún fúslega veitt.
F.h. Persónuverndar,
Vigdís Eva Líndal Þórður Sveinsson