Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi
Umsögn til allsherjarnefndar Alþingis
Umsögn Persónuverndar um 538. mál, þingskjal nr. 814.
Persónuvernd vísar til bréfs allsherjarnefndar Alþingis, dags. 8. mars 2005, þar sem óskað er umsagnar stofnunarinnar um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 16/2000 um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, þ.e. 1. mgr. 5. gr. og b-lið 1. mgr. 6. gr. laganna. Tilefnið er reglugerð nr. 2004/871/EB sem samþykkt var þann 29. apríl 2004 og felur í sér breytingar á tilteknum ákvæðum Schengen-samningsins frá 1990. Frumvarpið gerir annars vegar ráð fyrir breyttu ákvæði um þær upplýsingar um einstaklinga sem skrá má í Schengen-upplýsingakerfið (1. gr.). Hins vegar gerir það ráð fyrir breyttu ákvæði um upplýsingar sem skrá má um einstaklinga þegar synja á útlendingi um komu til landsins vegna endurkomubanns (2. gr.).
Persónuvernd gerir engar athugasemdir við 1. gr. frumvarpsins, enda verður ekki annað séð en að sú frumvarpsgrein sé í samræmi við framangreinda reglugerð nr. 2004/871/EB. Við 2. gr. verður hins vegar að gera athugasemdir. Hún er svohljóðandi:
,,Við b-lið 1. mgr. 6. gr. laganna bætast tveir nýir töluliðir, svohljóðandi:
3. vegna óútfylltra skilríkja sem hefur verið stolið, hafa verið seld ólöglega, hafa verið seld ólöglega eða hafa horfið.
4. vegna útgefinna persónuskilríkja sem hefur verið stolið, hafa verið seld ólöglega eða hafa horfið."
Ekki verður séð að slíkt efnisákvæði eigi heima í b-lið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 16/2000 um Schengen-upplýsingakerfið, en sá stafliður vísar til 20. gr. útlendingalaga nr. 96/2002 þar sem tæmandi er talið í hvaða tilvikum heimilt er að synja útlendingi um komu til landsins vegna endurkomubanns sem enn er í gildi á grundvelli brottvísunar. Þá vekja athugasemdir við ákvæðið, sem virðast ekki vera í samræmi við ákvæðið sjálft, sérstakar spurningar. Þar segir:
,,Hér er lagt til að við b-lið 1. mgr. 6. gr. laganna bætist nýir töluliðir sem kveða á um upplýsingar sem skrá má um einstaklinga þegar synja á útlendingi um komu til landsins vegna endurkomubanns sem enn er í gildi á grundvelli brottvísunar, sbr. 96. gr. Schengen-samningsins. Skv. b-lið 1. mgr. 10. gr. laganna hefur Útlendingastofnun heimild til þess að bregðast við þeim upplýsingum sem skráðar eru á grundvelli framangreinds b-liðar 1. mgr. 6. gr. Um er að ræða upplýsingar um óútfyllt skilríki og útgefin persónuskilríki sem hefur verið stolið, hafa verið seld ólöglega eða hafa horfið. Með persónuskilríkjum er átt við vegabréf, nafnskírteini og ökuskírteini."
Almennar athugasemdir með frumvarpinu má skilja á þann veg að 2. gr. þess sé ætlað að færa ákvæði laga nr. 16/2000 til samræmis við reglugerð 2004/871/EB. Til þess þyrfti að gera breytingar á þeim ákvæðum sem lúta að aðgangi að Schengen-upplýsingakerfinu og í hvaða tilgangi megi nota skráðar upplýsingar en ákvæði 2. gr. frumvarpsins hefur hins vegar aðeins að geyma tillögu að lagabreytingu um tilefni skráningar í upplýsingakerfið. Athugasemdir við greinina sjálfa má aftur á móti skilja sem svo að hún hafi að geyma heimild fyrir skráningu tiltekinna upplýsinga í Schengen-upplýsingarkerfið, en þar segir að lagt sé til að við 1. mgr. 6. gr. laga nr. 16/2000 bætist nýir töluliðir sem kveða á um upplýsingar sem má skrá um einstaklinga. Þarna virðist nokkurs misskilnings gæta varðandi ákvæði 6. gr. en það fjallar ekki um það hvaða upplýsingar heimilt er að skrá heldur hvenær má skrá þær.
B-liður 1. mgr. 6. gr. l. nr. 16/2000 er byggður á 96. gr. Schengen-samningsins og kveður á um það hvenær heimilt er að skrá í Schengen-upplýsingakerfið upplýsingar um útlendinga sem synjað er um komu til landsins. Samkvæmt lögunum eru slíkar upplýsingar skráðar þegar synjað er um komu til landsins vegna endurkomubanns sem enn er í gildi á grundvelli brottvísunar samkvæmt 20. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Þær upplýsingar sem heimilt er að skrá um slíka einstaklinga eru tæmandi taldar í 5. gr. laganna, sem byggð er á 94. gr. Schengen-samningsins. Aðrar upplýsingar má ekki skrá en geta má þess að með ástæðu fyrir skráningu í i-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 16/2000 er átt við einfalda tilvísun til viðeigandi ákvæðis Schengen-samningsins.
Samkvæmt Schengen-samningnum er ekki heimilt að skrá í Schengen-upplýsingakerfið upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi stolið eða selt ólöglega óútfyllt eða útgefin persónuskilríki. Sú breyting sem gerð var á 94. gr. Schengen-samningsins með 2. mgr. 1. gr. reglugerðar 2004/871/EB haggar því ekki. Þau ákvæði reglugerðar 2004/871/EB sem snúa að óútfylltum skilríkjum og útgefnum persónuskilríkjum er að finna í 4. og 5. mgr. 1. gr. Þessi reglugerðarákvæði kalla á lagabreytingu varðandi aðgengi að upplýsingum í Schengen-upplýsingakerfinu og notkun þeirra í þágu stjórnsýslunnar. Til nánari skýringar skal eftirfarandi tekið fram varðandi þetta tvennt:
1. Samkvæmt 2. mgr. 101. gr. Schengen-samningsins var aðgangur yfirvalda, sem sjá um að gefa út vegabréfsáritanir, miðlægra yfirvalda sem bera ábyrgð á meðferð umsókna um vegabréfsáritanir og yfirvalda sem annast útgáfu dvalarleyfa og hafa umsjón með útlendingalöggjöfinni í tengslum við beitingu þeirra ákvæða samningsins sem varða för fólks, áður bundinn við upplýsingar sem skráðar eru í samræmi við 96. gr. samningsins. Með 4. mgr. 1. gr. reglugerðar 2004/871/EB var gerð sú breyting á þessari grein samningsins að þessi yfirvöld hafa aðgang að fleiri tegundum upplýsinga en þau höfðu. Nánar til tekið er gert ráð fyrir að þau hafi aðgang að upplýsingum sem skráðar eru í samræmi við d- og e-liði 3. mgr. 100. gr. Schengen-samningsins, þ.e. upplýsingar um óútfyllt skilríki sem hefur verið stolið, hafa verið seld ólöglega eða hafa horfið og útgefin persónuskilríki (vegabréf, nafnskírteini, ökuskírteini) sem hefur verið stolið, hafa verið seld ólöglega eða hafa horfið.
2. Samkvæmt 4. mgr. 102. gr. Schengen-samningsins mátti aðeins nota í þágu stjórnsýslunnar þær upplýsingar, sem færðar eru inn í Schengen-upplýsingakerfið samkvæmt 96. gr. Schengen-samningsins og þá eingöngu í þeim tilgangi sem nefndur er í 2. mgr. 101. gr. samningsins og í samræmi við innlend lög hvers samningsaðila. Með ákvæði 5. mgr. 1. gr. reglugerðar 2004/871/EB var gerð sú breyting að heimilt er að nota fleiri tegundir upplýsinga í þágu stjórnsýslunnar en áður. Nánar tiltekið má nota upplýsingar sem skráðar eru í samræmi við d- og e-liði 3. mgr. 100. gr. Schengen-samningsins, þ.e. upplýsingar um óútfyllt skilríki sem hefur verið stolið, hafa verið seld ólöglega eða hafa horfið og útgefin persónuskilríki (vegabréf, nafnskírteini, ökuskírteini) sem hefur verið stolið, hafa verið seld ólöglega eða hafa horfið.
Að lokum er bent á að sé tilgangurinn með 2. gr. frumvarps til breytinga á lögum nr. 16/2000 að færa ákvæði laganna til samræmis við 4. og 5. mgr. 1. gr. reglugerðar 2004/871/EB þarf að koma breytingum fyrir í þeim ákvæðum laganna er varða aðgengi yfirvalda að upplýsingum og það í hvaða tilgangi þær upplýsingar megi nota, s.s. í 10. eða 11. gr. laganna. Þá mætti t.d. hugsa sér að b-lið 1. mgr. 10. gr. yrði breytt á þann veg að þar yrði vísað til þeirra upplýsinga sem greindar eru í d- og e-lið 2. mgr. 5. gr. laganna, og er þá engin þörf fyrir þá breytingu sem 2. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir.