Umsögn um mögulegar breytingar á 42. gr. fjarskiptalaga (varðveisla gagna um fjarskiptaumferð í þágu upplýsingar afbrota, einkum þeim sem tengjast barnaklámi)
Umsögn til samgöngunefndar Alþingis, dags. 26. apríl 2004
Vísað er til beiðni samgöngunefndar Alþingis, dags. 5. apríl 2004, um umsögn Persónuverndar um 42. gr. laga um fjarskipti, nr. 81/2003, að teknu tilliti til umsagnar Ríkislögreglustjórans, dags. 5. mars 2003, um frumvarp til laga um fjarskipti, sem lagt var fyrir 128. löggjafarþing. Umsögn Persónuverndar er veitt miðað við að ekki séu uppi áform um að leggja fram frumvarp til breytinga á 42. gr. fjarskiptalaga á yfirstandandi þingi, sbr. samtal Björns Geirssonar, starfsmanns stofnunarinnar, við Stefán Árna Auðólfsson, ritara samgöngunefndar, þann 15 apríl sl. Væntir Persónuvernd þess að fá tækifæri til að gera frekari grein fyrir sjónarmiðum sínum verði slíkt frumvarp lagt fram. Umsögn Persónuverndar er svohljóðandi:
Í 1. tl. 2. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga er hugtakið persónuupplýsingar skilgreint svo: "Sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi." Er þannig ljóst að upplýsingar um fjarskiptaumferð og fjarskiptanotkun sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings teljast til persónuupplýsinga í skilningi laganna. Hugtakið er skilgreint með sambærilegum hætti í a.-lið 2. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og Ráðsins nr. 95/46/EB um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga.
Varðandi vinnslu slíkra upplýsinga gildir sú meginregla, samkvæmt 5. tl. 1. mgr. 7. gr. fyrrgreindra laga nr. 77/2000, að þær skuli "varðveittar í því formi að ekki sé unnt að bera kennsl á skráða aðila lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslu", sbr. og ákvæði e.-liðar 1. mgr. 6. gr. tilskipunar nr. 95/46/EB. Markmið þessarar reglu er að koma í veg fyrir að upplýsingar sem ekki eru lengur nauðsynlegar safnist fyrir, einkum þegar fyrir liggur að slíkt sé til þess fallið að ógna friðhelgi einkalífs viðkomandi einstaklinga.
Ákvæði 1. mgr. 42. gr. fjarskiptalaga nr. 81/2003 er í samræmi við framangreinda reglu, en þar segir að gögnum um fjarskiptaumferð notenda skuli eytt eða þau gerð nafnlaus þegar þeirra er ekki lengur þörf. Er þessi regla í samræmi við 1. mgr. 6. gr. tilskipunar Evrópubandalagsins nr. 58/2002/EB um vinnslu persónuupplýsinga og verndun einkalífs í fjarskiptum. Þar er hins vegar vísað í 1. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar þar sem ríkjum er heimilað, eftir því sem það telst vera viðeigandi, nauðsynlegt og samrýmast lýðræðislegu þjóðfélagi, að takmarka með lögum réttindi og skyldur, sem leiða má af tilteknum ákvæðum tilskipunarinnar, vegna þjóðaröryggis, almannaöryggis, landvarna og vegna rannsóknar afbrota og hugsanlegrar saksóknar.
Samkvæmt framangreindu er heimilt að víkja frá ákvæðum 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar að uppfylltum skilyrðum 1. mgr. 15. gr. hennar. Í þessum skilyrðum felast m.a. sjónarmið um meðalhóf, þ.e. að ekki skuli takmarka réttindi meira en nauðsyn ber til. Af því leiðir að í lagaákvæði um varðveislu fjarskiptaupplýsinga í þágu löggæsluhagsmuna verður að vera skilgreint hvaða tegundir upplýsinga má varðveita í þágu löggæsluhagsmuna, hversu lengi megi varðveita þær og hvaða reglur gildi um aðgang lögreglu að þeim.
Til nánari skýringar á framangreindum sjónarmiðum er eftirfarandi tekið fram:
1. Sérstök lagagrein um varðveislu upplýsinga í þágu löggæsluhagsmuna
Í fyrsta lagi leggur Persónuvernd til að regla um varðveislu upplýsinga í þágu löggæsluhagsmuna verði í sérstöku lagaákvæði en ekki í hinu almenna ákvæði 42. gr., eins og tillaga Ríkislögreglustjóra gerir hins vegar ráð fyrir. Það horfir til skýringar, en afar mikilvægt er að engum vafa verði undirorpið að hið almenna ákvæði 42. gr. gildi um alla nema lögreglu. Þá er nauðsynlegt að slíkt sérákvæði hafi að geyma fyrirmæli um í hvaða tilgangi slík varðveisla sé heimil, s.s. í þágu rannsóknar opinberra mála, sbr. 1. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar, og að ekki megi varðveita upplýsingarnar lengur í öðrum tilgangi. Þá þarf að vera ljóst að öðrum en lögreglu, þ. á m. fjarskiptafyrirtækjum, sé óheimilt að vinna með upplýsingarnar, sbr. þó 2. mgr. 42. gr. fjarskiptalaga.
2. Hvaða tegundir upplýsinga má varðveita í þágu löggæsluhagsmuna
Ekki verður annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að hugmyndir standi til þess að varðveita upplýsingar um allar tegundir fjarskipta, eins og það hugtak er skilgreint í lögunum, þ.e. sem "hvers konar sending og móttaka tákna, merkja, skriftar, mynda og hljóða eða hvers konar boðmiðlun eftir leiðslum, með þráðlausri útbreiðslu eða öðrum rafsegulkerfum."
Gefur auga leið að slíkt felur í sér gríðarlega umfangsmikla vinnslu persónuupplýsinga. Með hliðsjón af meginreglu 3. tl. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, um að aðeins skuli unnið með nægilegar upplýsingar og ekki meiri en nauðsyn krefur miðað við tilgang vinnslunnar, sbr. og c.-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunar nr. 95/46/EB, er nauðsynlegt að afmarka nánar hvaða tegundum upplýsinga má safna. Þegar litið er til þess markmiðs sem að er stefnt með umræddri söfnun fjarskiptaupplýsinga getur verið breytilegt hverju þarf að safna. Til dæmis getur verið nauðsynlegt að varðveita annála um netnotkun vegna rannsóknar á afbrotum sem tengjast dreifingu barnakláms, en það þarf hins vegar ekki að eiga við um aðrar tegundir fjarskipta, s.s. um símnotkun. Sama á við um aðrar tegundir mála, s.s. mál sem tengjast innflutningi og dreifingu fíkniefna, en þá geta upplýsingar um símasamskipti notenda á hinn bóginn reynst haldbetri.
Telur Persónuvernd því nauðsynlegt að fram komi nákvæmari greining á tegundum þeirra fjarskiptaupplýsinga sem heimilt er að varðveita.
3. Varðveislutími
Eins og áður segir heimilar 1. mgr. 15. gr. tilskipunar nr. 58/2002/EB aðildarríkjum, að tilgreindum skilyrðum uppfylltum, að takmarka með lögum réttindi og skyldur sem leiða má af tilteknum ákvæðum tilskipunarinnar. Í þessum skilyrðum felast m.a. sjónarmið um meðalhóf, þ.e. að ekki skuli takmarka réttindi meira en nauðsyn ber til. Af því leiðir að í lagaákvæði um varðveislu fjarskiptaupplýsinga í þágu löggæsluhagsmuna verður að vera skilgreint hversu lengi megi varðveita upplýsingarnar. Þarf varðveislutíminn að vera ákveðinn í réttu hlutfalli við hinn skilgreinda tilgang, sbr. 11. mgr. formálsorða tilskipunarinnar.
Í umsögn sinni um frumvarp það sem varð að lögum nr. 81/2003 um fjarskipti, gerði Ríkislögreglustjórinn tillögu um viðbótarmálslið við 1. mgr. 42. gr. þess. Þar lagði hann til að varðveislutími upplýsinga um fjarskiptaumferð yrði ekki bundinn við ákveðið tímamark, heldur mætti varðveita þær "eigi skemur" en 6 mánuði. Persónuvernd gerir athugasemdir við þessa tillögu og telur nauðsynlegt að í lögunum verði kveðið á um hámarksvarðveislutíma upplýsinganna, sbr. fyrrnefnt sjónarmið um að ekki skuli gengið lengra en nauðsyn ber til. Á hinn bóginn gerir Persónuvernd ekki athugasemd við 6 mánuði sem hæfilegan hámarksvarðveislutíma.
Þá bendir Persónuvernd á að breytingartillagan, eins og hún er orðuð, leiðir til þess að 1. mgr. 42. gr. verður að vissu leyti mótsagnakennd, því undantekningarregla seinni málsliðar um varðveislu allra upplýsinga um fjarskiptaumferð án tilgreiningar hámarkstíma varðveislunnar víkur meginreglu fyrsta málsliðar að öllu leyti til hliðar.
4. Áskilnaður um dómsúrskurð
Það hvort fullnægt verði skilyrðum 1. mgr. 15. gr. tilskipunar nr. 58/2002/EB mun og ráðast af því hvernig reglum um aðgang lögreglu að þeim verður hagað. Í áðurnefndri umsögn Ríkislögreglustjórans segir að um aðgang lögreglu að umræddum upplýsingum muni fara samkvæmt 86. og 87. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála. Í 1. mgr. 87. gr. segir að til aðgerða sem taldar eru upp í 86. gr., s.s. "að fá upplýsingar hjá yfirvöldum um símtöl við tiltekinn síma eða fjarskipti við tiltekið fjarskiptatæki", sbr. b.-lið 86.gr., þurfi úrskurð dómara. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins þurfa eftirtalin skilyrði ennfremur að vera uppfyllt:
"a) að ástæða sé til að ætla að upplýsingar, sem skipt geta miklu fyrir rannsókn máls, fáist með þessum hætti,
b) að rannsókn beinist að broti sem varðað getur að lögum átta ára fangelsi eða ríkir almannahagsmunir eða einkahagsmunir krefjist þess."
Þær aðgerðir sem kveðið er á um í 86. gr. eiga það sammerkt að hafa í för með sér inngrip í friðhelgi einkalífsins og af þeim sökum eru þessum valdheimildum lögreglu settar umræddar skorður í 87. gr. laganna.
Með vísun til þessa, og að því virtu að hér er um að ræða grundvallaratriði er varðar einkalífsvernd, er nauðsynlegt að umrædd sérregla verði alveg ótvíræð um það að til aðgangs að upplýsingunum þurfi lögreglan að hafa úrskurð dómara. Slíkur áskilnaður er forsenda fyrir því að heimila lengri varðveislu gagnanna en nú er gert ráð fyrir 1. mgr. 42. gr. fjarskiptalaga.
Samkvæmt framangreindu er ljóst að þörf er á frekari vinnu við útfærslu á hugsanlegum breytingum á 42. gr. fjarskiptalaga. Með því er á hinn bóginn ekki sagt að það sem Ríkislögreglustjórinn færir fram tillögu sinni til stuðnings réttlæti ekki setningu sérreglna í þágu löggæsluhagsmuna. Vandinn sem hér er hins vegar uppi, og hér að framan hefur verið bent á, er hins vegar sá að enn ekki hafa verið settar fram skýrt afmarkaðar viðmiðanir, með skýr markmið í þágu löggæsluhagsmuna, þannig að tryggt verði að enginn annar en lögregla fái aðgang að umræddum upplýsingum á grundvelli dómsúrskurðar og öryggi gagnanna sé tryggt.