Umsögn um frumvarp til fjarskiptalaga
Umsögn til samgöngunefndar Alþingis, dags. 26. febrúar 2003
Persónuvernd hefur borist beiðni Alþingis um umsögn um frumvarp til laga um fjarskipti, dags. 18. þ.m. Ákvæði frumvarpsins um vinnslu persónuupplýsinga er einkum að finna í IX. kafla þess, 42.–48. gr. ("Vernd persónuupplýsinga og friðhelgi einkalífs"), og eru þau samin með hliðsjón af nýrri tilskipun Evrópubandalagsins um fjarskipti, 2002/58/EB, um vinnslu persónuupplýsinga og einkalífsvernd í fjarskiptum, en hún leysir af hólmi tilskipun 97/66/EB um sama efni. Önnur ákvæði um vinnslu persónuupplýsinga eru í f-, j- og o-lið 2. mgr. 6. gr., 1.–4. mgr. 38. gr., 51. gr. og c-lið 2. mgr. 61. gr.
Athugasemdir Persónuverndar við ákvæði frumvarpsins, sem eingöngu grundvallast á sjónarmiðum um friðhelgi einkalífs og örugga meðferð persónuupplýsinga, eru sem hér greinir:
1. Í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins er ákvæði sem ekki fjallar um vinnslu persónuupplýsinga en hefur þó bein áhrif á hvernig eftirliti með henni er háttað. Þar segir að "Póst- og fjarskiptastofnun [skuli] hafa umsjón með fjarskiptum innan lögsögu Íslenska ríkisins og hafa eftirlit með framkvæmd laga þessara." Persónuvernd leggur til eftirfarandi viðbót við ákvæðið:
Persónuvernd skal þó hafa eftirlit með að farið sé eftir ákvæðum IX. kafla nema annað sé tekið þar sérstaklega fram. Þá skal afla umsagnar Persónuverndar við setningu reglugerðar samkvæmt 4. mgr. 38. gr. um meðferð upplýsinga sem nauðsynlegar eru fyrir gerð reikninga, sundurliðun þeirra og málsmeðferð vegna kvartana; skilmála samkvæmt 4. mgr. 45. gr. um afhendingu símaskrárupplýsinga; og reglna samkvæmt 51. gr. um fyrirkomulag númerabirtingar. Um vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við reikningagerð og númerabirtingu fer samkvæmt lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Rétt er að taka fram að fyrirvarinn í 1. málslið tilllögunnar um að Persónuvernd fari ekki með þau verkefni, sem sérstaklega er tekið fram að Póst- og fjarskiptastofnun hafi með höndum, helgast af því að þessi verkefni, eins og frumvarpið er úr garði gert, eru ekki þess eðlis að æskilegt sé að fela þau Persónuvernd, enda tengjast þau fremur almennu stjórnsýsluhlutverki Póst- og fjarskiptastofnunar en vinnslu persónuupplýsinga.
Verði frumvarpinu breytt á þann veg, sem hér er lagt til, verður betur tryggt að almennar reglur um meðferð persónuupplýsinga verði virtar við úrlausn mála um vernd persónuupplýsinga í fjarskiptum. Sömu sjónarmið og grundvallarreglur gilda um vinnslu persónuupplýsinga á því sviði og á öðrum sviðum. Þær reglur, sem kveðið er á um í tilskipun 2002/58/EB og sem lagaákvæði um vinnslu persónuupplýsinga í fjarskiptum byggjast á, eru einungis nánari útfærsla á þeim sjónarmiðum og grundvallarreglum. Telja verður óæskilegt fyrirkomulag að á þessu eina sviði verði eftirlit með vinnslu persónuupplýsinga alfarið fengið Póst- og fjarskiptastofnun. Aðkoma Persónuverndar er nauðsynleg, bæði til að tryggja eðlilegan einkalífsrétt og til að stjórnsýslan verði gagnsærri fyrir hinn almenna borgara.
2. Í 1.–4. mgr. 38. gr. frumvarpsins er fjallað um sundurliðaða reikninga, en einnig er fjallað um það efni í 7. gr. tilskipunar 2002/58/EB. Þar segir, í 1. mgr., að áskrifendur skuli hafa rétt á að fá ósundurliðaða reikninga. Ekki er kveðið á um þetta í 38. gr. frumvarpsins, en í athugasemdum greinargerðar er hins vegar tekið fram að áskrifandi skuli alltaf eiga heimtingu á að fá ósundurliðaða reikninga. Persónuvernd telur að þetta sé slík grundvallarregla að kveða ætti sérstaklega á um hana í lögum. Er því lagt til að í lok 1. mgr. 38. gr. frumvarpsins verði svohljóðandi setning: "Ávallt skal bjóða áskrifanda val um hvort hann fær sundurliðaðan eða ósundurliðaðan reikning."
3. Í 51. gr. frumvarpsins er kveðið á um að fjarskiptafyrirtæki skuli bjóða notendum upp á númerabirtingu í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd. Persónuvernd telur nauðsynlegt að í ákvæðinu verði kveðið með skýrari hætti á um hvaða reglur gildi um númerabirtingu. Skýrt þarf að vera að notandi skuli geti komið í veg fyrir að númer hans birtist hjá þeim sem hann hringir í, sbr. 1. mgr. 8. gr. tilskipunar 2002/58/EB; að hann geti komið í veg fyrir að hægt sé að hringja í hann án þess að númer þess sem hringir birtist, en með því getur hann varist símtölum sem honum þykja, einhverra hluta vegna, óæskileg, sbr. 3. mgr. 8. gr. tilskipunarinnar; og að hægt sé, með aðstoð lögreglu, að rekja símhringingar frá mönnum sem valda ónæði, t.d. með því að leggja einhvern í einelti með símtölum, þótt þeir nýti sér númeraleynd, sbr. a-lið 10. gr. tilskipunarinnar.
Persónuvernd telur þessar reglur þess eðlis að kveða ætti á um þær í lögum. Í ljósi þess er lagt til að eftirfarandi ákvæði verði tekin upp í frumvarpið og verði þá 2. og 3. mgr. 51. gr.:
Notendum talsímaþjónustu skal vera unnt að koma í veg fyrir að símanúmer þeirra birtist hjá þeim sem hringt er í. Einnig skal notendum vera unnt að koma í veg fyrir að þeir fái símtöl frá aðilum sem leyna því hvaðan er hringt. Þá þjónustu, sem fjallað er um í þessari málsgrein, skal veita án sérstaks gjalds.
Sé notanda talsímaþjónustu oft og ítrekað valdið ónæði með símhringingum, sem telja verður alvarlegs eðlis, t.d. vegna þess að sá sem hringir viðhefur ósæmilegt orðbragð eða hefur í hótunum, og númer þess sem hringir birtist ekki, skal hann eiga kost á liðsinni lögreglu við að rekja hvaðan hafi verið hringt.
4. Í 46. gr. frumvarpsins er fjallað beina markaðssetningu. Vakin er athygli á því að nokkurt ósamræmi er á milli þessa frumvarpsákvæðis annars vegar og tiltekinna lagaákvæða hins vegar, sem hér segir:
Í ákvæði 28. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, með áorðnum breytingum, kemur fram sú almenna regla að einstaklingi er heimilt að andmæla vinnslu upplýsinga um sjálfan sig ef hann hefur til þess lögmætar og knýjandi ástæður vegna sérstakra aðstæðna sinna, nema kveðið sé á um annað í öðrum lögum. Þessi andmælaréttur birtist m.a. í fyrirmælum laganna um að Hagstofa Íslands skuli taka við andmælum frá þeim sem ekki vilja að nöfn þeirra séu notuð í markaðssetningarstarfsemi. Er þeim sem t.d. vinna í beinni markaðssókn óheimilt að vinna með persónuupplýsingar um þá einstaklinga sem hafa andmælt með þeim hætti. Þetta á við um þá sem nota skrá með nöfnum, heimilisföngum, netföngum, símanúmerum o.þ.h. og þýðir að þeir verða, áður en slík skrá er notuð við markaðssetningu, að bera hana saman við skrá Hagstofunnar.
Í 14. gr. laga nr. 46/2000 um húsgöngu- og fjarsölusamninga, en eftirlit með þeim er á hendi Samkeppnisstofnunar, er og sérregla um bann við notkun á tilteknum fjarskiptaaðferðum, þ.e. án sérstaks samþykkis. Þar segir að óheimilt sé að nota símbréf eða sjálfvirk upphringingatæki við sölustarfemi sem lögin taka til nema neytandi hafi sérstaklega veitt samþykki sitt fyrir notkun slíkra fjarskiptaaðferða. Ber seljendum vöru og þjónustu sem lög þessi taka til, áður en bein markaðssókn er skipulögð, því að kanna skrá Hagstofu Íslands yfir þá sem vilja ekki að nöfn þeirra séu notuð við markaðssetningu og hafi neytandi óskað eftir því að vera færður í skrána er bein markaðssókn til hans óheimil. Þá er þar og að finna þá sérreglu að hafi neytandi ekki tilkynnt sig til skrár Hagstofu Íslands eða áskrifandi fjarskiptaþjónustu óskað eftir sérmerkingu í símaskrá í samræmi við ákvæði fjarskiptalaga og seljandi sendir honum í beinni markaðssókn tölvupóst skuli gefa neytanda kost á að veita samþykki sitt fyrir áframhaldandi notkun á þeirri fjarskiptaaðferð. Samþykki neytandi ekki sérstaklega áframhaldandi sendingar með tölvupósti eru þær framvegis óheimilar.
Af framanrituðu leiðir að mikill aðstöðumunur er milli aðila, sem starfa við markaðssókn, eftir því hvort þeir kjósa að nota símbréf, tölvupóst eða hefðbundinn póst við að koma kynningarefni á framfæri við neytendur. Ljóst er að slíkt er til þess fallið að valda ruglingi. Persónuvernd berst fjöldi fyrirspurna um lögmætar aðferðir við dreifingu markpósts. Er nauðsynlegt að á þessu verði tekið nú við gerð nýrra laga um fjarskipti.