Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á meðal annars lögum um siglingavernd, loftferðalögum og lögreglulögum (ákvæði um bakgrunnsathuganir)

18.3.2014

Reykjavík, 13. mars 2014

Umsögn Persónuverndar um frumvarp til laga um breytingu á meðal annars lögum um siglingavernd, loftferðalögum og lögreglulögum (ákvæði um bakgrunnsathuganir)

Persónuvernd vísar til tölvubréfs umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis frá 7. febrúar 2014 þar sem óskað er umsagnar stofnunarinnar um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 50/2004 um siglingavernd, lögum nr. 60/1998 um loftferðir, vopnalögum nr. 16/1998 og lögreglulögum nr. 90/1996 (þskj. 295, 221. mál á 143. löggjafarþingi). Þau ákvæði frumvarpsins, sem helst varða starfssvið stofnunarinnar, eru 5., 11. og 16. gr. Í 5. gr. er lögð til ný 8. gr. a í lögum um siglingavernd þar sem kveðið verði á um athuganir á bakgrunni þeirra sem veittur er aðgangur að viðkvæmum upplýsingum um siglingavernd. Í 11. gr. eru lagðar til viðbætur við 70. gr. c í lögum um loftferðir þar sem mælt verði fyrir um sams konar athuganir á þeim sem veittur er aðgangur að haftasvæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða heimilað að sækja námskeið í flugverndarþjálfun. Þá eru í 16. gr. lagðar til viðbætur við 2. mgr. 5. gr. lögreglulaga þar sem meðal annars verði kveðið á um það hlutverk  ríkislögreglustjóra að annast bakgrunnsathuganir og útgáfu öryggisvottana í samræmi við ákvæði laga og reglugerða, heimildir lögreglu til upplýsingaöflunar vegna þessa hlutverks og heimild ráðherra til setningar reglugerðar með nánari ákvæðum í því sambandi.

Rætt var um frumvarpið á fundi stjórnar Persónuverndar í dag og ákveðið að gera eftirfarandi athugasemdir við framangreind ákvæði:

1.
Tillögur frumvarpsins að breytingum
á lögum um siglingavernd og loftferðalögum
Í tillögum 5. og 11. gr. frumvarpsins að annars vegar nýrri 8. gr. a í lögum um siglingavernd og hins vegar viðbótum við 70. gr. c í lögum um loftferðir er gert ráð fyrir mjög víðtækum heimildum lögreglu til upplýsingaöflunar úr skrám vegna bakgrunnsathugana. Nánar tiltekið segir í ákvæðunum, sem eru samhljóða hvað þessar heimildir varðar, að lögreglu skuli vera heimilt að „afla upplýsinga um viðkomandi einstakling, svo sem úr skrám lögreglu, þ.m.t. málaskrá, sakaskrá, Þjóðskrá, vanskilaskrá, frá tollyfirvöldum, dómstólum og sýslumönnum og úr upplýsingakerfi Alþjóðalögreglunnar eða annarra erlendra yfirvalda sem og úr öðrum opinberum skrám, að fengnu skriflegu samþykki hans.“ Þá segir að slík athugun skuli fara fram með reglulegu millibili og eigi sjaldnar en á fimm ára fresti“, sbr. 2. mgr. tillögu 5. gr. frumvarpsins og 2. mgr. tillögu í a-lið 11. gr.

Einnig er í 5. gr. frumvarpsins lagt til ákvæði um fíkniefnapróf sem heimilt skuli vera að taka við bakgrunnsathuganir samkvæmt lögum um siglingavernd. Nánar tiltekið segir að þegar sérstök ástæða sé til sé lögreglu heimilt að óska eftir því að einstaklingur gangist undir slíkt próf, þ.m.t. blóð- og þvagrannsókn, telji hún niðurstöðu þess geta haft áhrif á niðurstöðu bakgrunnsathugunar, sbr. 5. mgr. umræddrar frumvarpstillögu.

Í 1. mgr. 70. gr. c í loftferðalögum er þegar að finna ákvæði um heimildir til upplýsingaöflunar vegna athugana á bakgrunni einstaklinga, en þar er nú mælt fyrir um að við framkvæmd slíkra athugana megi lögregla afla „upplýsinga um viðkomandi, svo sem úr skrám lögreglu, sakaskrá eða öðrum opinberum skrám, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings.“ Þá er í 2. mgr. 70. gr. c mælt fyrir um sams konar heimild til töku fíkniefnaprófs og að framan er lýst, að því þó undanskildu að ekki er gerður fyrirvari um að sérstök ástæða þurfi að vera fyrir slíku prófi. Í b-lið 11. gr. frumvarpsins er lagt til þess háttar fyrirvara sé bætt við ákvæðið.

Einnig er í 7. mgr. 4. gr. laga um siglingavernd að finna ákvæði um athuganir á bakgrunni einstaklinga, þ.e. þess efnis að Samgöngustofu sé heimilt, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings, að leita til ríkislögreglustjóra „um athugun á viðkomandi í skrám lögreglu og öflun upplýsinga um sakaferil til þess að grundvalla mat um hæfi þess að vinna með trúnaðarupplýsingar um öryggismál í starfi í þágu siglingaverndar.“

Umrædd frumvarpsákvæði, að undanskildum þó b-lið 11. gr., fela í sér að heimildir lögreglu til upplýsingaöflunar vegna bakgrunnsathugana eru auknar umtalsvert frá því sem nú er. Í III. kafla almennra athugasemda í frumvarpsgreinargerð eru tillögur að hinum auknu heimildum í loftferðalögum rökstuddar með því að alþjóðlegar reglur um flugvernd, m.a. þær sem Ísland hefur undirgengist samkvæmt EES-samningnum, geri kröfu um slíkar athuganir. Þær kröfur, sem hér er vísað til, er að finna í reglugerð 2010/185/ESB um ítarlegar ráðstafanir til að framfylgja sameiginlegum grunnkröfum um flugvernd. Samkvæmt þeirri reglugerð er bakgrunnsathugunum ætlað að (a) staðfesta hver viðkomandi sé á grundvelli skjalfestra heimilda, (b) kanna sakaferil viðkomandi á öllum búsetustöðum síðastliðin fimm ár og (c) kanna vinnu- og námsferil viðkomandi, auk hléa sem á ferlinum hafa orðið, á sama tímabili, sbr. greinar 11.1.3 og 11.1.4. Eins og sjá má er því gengið mun lengra í umræddum frumvarpsákvæðum en Evrópulöggjöfin, sem vísað er til í frumvarpinu, gerir ráð fyrir. Samkvæmt því verður ekki séð að svo víðtækar heimildir til upplýsingaöflunar og hér um ræðir séu nauðsynlegar til innleiðingar á henni.

Eins og fyrr greinir gera umrædd frumvarpsákvæði ráð fyrir að upplýsingaöflun á grundvelli þeirra byggist á samþykki viðkomandi einstaklinga. Af því tilefni skal minnt á að svo að um sé að ræða samþykki einstaklings þarf hann að hafa gefið yfirlýsingu þar að lútandi af fúsum og frjálsum vilja. Hins vegar er ljóst að neitun um svokallað samþykki samkvæmt umræddum frumvarpsákvæðum gæti til dæmis haft í för með sér starfsmissi. Það má sjá af 7. mgr. 5. gr. frumvarpsins, þess efnis að í kjölfar synjunar um öryggisvottun vegna niðurstöðu bakgrunnsathugunar verði viðkomandi einstaklingi meðal annars óheimilt að fá aðgang að upplýsingum um siglingavernd. Þá segir í 4. mgr. 70. gr. c í loftferðalögum (sem yrði að 8. mgr. yrði frumvarpið samþykkt) að meðal annars sé óheimilt að veita þeim heimild til aðgangs að haftasvæði flugverndar eða upplýsingum um flugvernd sem ekki fær slíka vottun sem að framan greinir. Er ljóst að mikill fjöldi manna á starf sitt undir því að fullnægja skilyrðum framangreindra ákvæða eins og vikið verður að nánar hér síðar. Af því leiðir jafnframt að draga má í efa að yfirlýsingar samkvæmt umræddu ákvæði gætu í raun talist til raunverulegs samþykkis.

Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpinu við 11. gr. þess er vísað til úrskurðar Persónuverndar, dags. 4. mars 2013, í máli nr. 2012/969, en þar var komist að þeirri niðurstöðu að Embætti ríkislögreglustjóra hefði gengið lengra við bakgrunnsathuganir samkvæmt loftferðalögum en heimilt væri, þ.e. með öflun upplýsinga um hvort viðkomandi hefði verið stefnt eða biði málsmeðferðar í einkamáli; hvort viðkomandi væri á skrá Creditinfo Lánstrausts hf. yfir fjárhagsmálefni og lánstraust einstaklinga; og um hjúskaparstöðu viðkomandi og maka eða sambýling. Með vísan til þessarar niðurstöðu segir í umræddum frumvarpsathugasemdum.

„Lagt er til að aukið verði við gildandi heimildir hvað þetta varðar þar sem Persónuvernd hefur úrskurðað um að ríkislögreglustjóra hafi ekki verið heimilt að afla upplýsinga um tiltekin atriði sem í flugvernd eru talin afar mikilvæg til grundvallar mati um hæfi einstaklings til að vinna með trúnaðarupplýsingar um öryggismál í starfi í þágu flugverndar eða hafa aðgang að viðkvæmum svæðum í flugverndarlegum skilningi, sjá nánar úrskurð Persónuverndar í máli nr. 2012/969. Má þar nefna upplýsingar um fjárhagsmálefni og lánstraust einstaklinga; hvort einstaklingi sem sætir athugun hafi verið stefnt eða hann bíði málsmeðferðar í einkamáli; og um hjúskaparstöðu viðkomandi og maka eða sambýling. Það er mat ríkislögreglustjóra að ekki sé unnt að framkvæma viðunandi bakgrunnsathuganir á þeim einstaklingum sem hér um ræðir, vegna starfa í þágu flugverndar, nema unnt sé að ganga úr skugga um framangreindar upplýsingar. Því er lagt til að kveðið verði ótvírætt á um þetta í lögunum. Með því að heimila lögreglu ótvíræðan aðgang að upplýsingum úr Þjóðskrá og vanskilaskrá og frá dómstólum eru tekin af öll tvímæli um það að ríkislögreglustjóra sé heimilt að óska upplýsinga um hvort einstaklingi hafi verið stefnt eða bíði málsmeðferðar í opinberu máli eða einkamáli og um hjúskaparstöðu viðkomandi og maka eða sambýling og jafnframt um stöðu fjárhagslegra málefna einstaklings.“

Hvorki er í framangreindum texta né annars staðar í frumvarpinu að finna efnislegan rökstuðning fyrir því hvers vegna álitið sé nauðsynlegt að afla svo víðtækra upplýsinga um einstaklinga og hér um ræðir heldur segir eingöngu að það sé „mat“ ríkislögreglustjóra að þeirra sé þörf. Ljóst er að eftirlit samkvæmt ákvæðunum myndi beinast að miklum fjölda manna eins og fyrr hefur verið vikið að. Í því sambandi má vísa til athugasemda við 7. mgr. 4. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum um siglingavernd, en þar kemur fram að meðal annars geti þurft að kanna bakgrunn verndarfulltrúa hafna, skipa og fyrirtækja; starfsmanna opinberra stofnana sem koma að siglingavernd; starfsmanna hafna og fyrirtækja sem hafa aðgang að trúnaðarupplýsingum; og starfsmanna þjónustufyrirtækja sem aðgang hafa að svæðum sem falla undir skipa- og hafnavernd. Þá eru þeir fjölmargir sem starfa sinna vegna þurfa að geta farið inn á haftasvæði flugverndar og sæta því bakgrunnsathugun samkvæmt 70. gr. c í loftferðalögum, s.s. flugmenn og flugliðar og margvíslegir starfsmenn á flugvöllum. Í umræddum tillögum felst því að fjölmennar starfsstéttir þurfi að sæta mjög nærgöngulu eftirliti lögreglu langt umfram það sem almennt hefur verið talið málefnalegt eða samrýmast meðalhófssjónarmiðum.

Af 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu leiðir að gera verður strangar kröfur til löggjafar sem skerðir rétt manna til friðhelgi einkalífs. Segir í 2. mgr. stjórnarskrárákvæðisins að til slíks þurfi sérstaka lagaheimild sem grundvallist á brýnni nauðsyn vegna réttinda annarra. Þá segir í 2. mgr. fyrrnefnds ákvæðis mannréttindasáttmálans að ekki skuli gengið á réttinn til friðhelgi einkalífs nema samkvæmt því sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnalegrar farsældar þjóðarinnar, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Í ljósi framangreinds verður að gera þá kröfu til löggjafans, þegar hann skerðir einkalífsréttindi manna, að hann rökstyðji hvers vegna það sé gert. Í ljósi þess að slíkan rökstuðning skortir og umfangs þeirrar mannréttindaskerðingar, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, leggst Persónuvernd eindregið gegn því að umræddar heimildir til upplýsingaöflunar verði samþykktar óbreyttar.

2.
Tillögur frumvarpsins að breytingum
á lögreglulögum
Í 16. gr. frumvarpsins er meðal annars lagt til að við 2. mgr. 5. gr. lögreglulaga bætist stafliður þar sem mælt verði fyrir um það hlutverk  ríkislögreglustjóra að annast bakgrunnsathuganir og útgáfu öryggisvottana í samræmi við ákvæði laga og reglugerða, heimildir lögreglu til upplýsingaöflunar vegna þessa hlutverks og heimild ráðherra til setningar reglugerðar með nánari ákvæðum í því sambandi.

Fram kemur að upplýsingaöflun skuli byggjast á samþykki, en eins og fjallað er um í 1. kafla hér að framan má draga í efa að slík yfirlýsing og hér um ræðir geti í raun talist til raunverulegs samþykkis. Engu að síður má telja brýnt að fyrir liggi skrifleg yfirlýsing frá einstaklingi um að hann heimili slíka upplýsingaöflun og hér um ræðir, en slíkt eykur gagnsæi vinnslunnar gagnvart honum og gefur færi skriflegri fræðslu um það hvaða upplýsinga verði aflað og hvernig staðið sé að vinnslu að öðru leyti. Í samræmi við framangreint leggur Persónuvernd til að í stað orðsins „samþykki“ í umræddu frumvarpsákvæði verði notast við orðið „beiðni“.

Einnig hefur ákvæðið að geyma sams konar upptalningu á hvaða upplýsinga yrði aflað og fram kemur í fyrrnefndum ákvæðum í tillögum 5. og 11. gr. frumvarpsins. Nánar tiltekið segir að kveða skuli á um heimild lögreglu til upplýsingaöflunar um einstaklinga í lögum, en í framhaldi af því kemur upptalningin sem röð af dæmum um þær skrár sem lög kunni að heimila aðgang að. Í því sambandi skal bent á að þó svo að umrædd upptalning sé samkvæmt þessu ekki orðuð sem heimild til aðgangs að skrám má telja líklegt að litið verði til hennar við setningu ákvæða um bakgrunnsathuganir í öðrum lögum. Það getur leitt til þess að óháð þörfum hverju sinni hafi lög ávallt að geyma sams konar upptalningu á því hvaða upplýsinga megi afla. Löggjafinn meti það því ekki sjálfstætt í einstökum tilvikum hvaða upplýsingar um einstaklinga séu nauðsynlegar, en af því leiði jafnframt að í mörgum tilvikum séu í löggjöf færð ákvæði um meiri upplýsingaöflun vegna bakgrunnsathugana en þörf er á. Áður hefur verið vikið að skilyrðum 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fyrir skerðingum á réttinum til friðhelgi einkalífs, en þau skilyrði fela meðal annars í sér að við setningu laga, sem hafa slíkar skerðingar í för með sér, ber að gæta meðalhófs. Eins og hér hefur verið rökstutt vinnur umrædd upptalning gegn því markmiði.

Meðal annars þess sem fram kemur í umræddu ákvæði er að í reglugerð, sem ráðherra setji um bakgrunnsathuganir, verði mælt fyrir um „heimild til upplýsingaöflunar“ og „umfang athugunar“. Framangreint orðalag má skilja á þann veg að átt sé við hvaða upplýsinga megi afla og er það þá jafnframt í andstöðu við það sem fyrr greinir, og tiltekið er framar í ákvæðinu, að kveðið skuli á um heimildir þar að lútandi í lögum. Leggur því Persónuvernd til að umrædd orð falli brott.

Að auki kemur fram í ákvæðinu að í framangreindri reglugerð geti verið mælt fyrir um fíkniefnapróf. Í ljósi þeirrar skerðingar á friðhelgi einkalífs, sem slík próf hafa í för með sér, ætti löggjafinn að meta það sjálfstætt hverju sinni hvort þeirra sé þörf við bakgrunnsathuganir á einstökum sviðum. Það að tiltaka fíkniefnapróf sérstaklega í umræddri reglugerðarheimild er ekki til þess fallið að stuðla að slíku sjálfstæðu mati. Má raunar telja líklegt að það ýti fremur undir setningu sérlagaákvæða um fíkniefnapróf við framkvæmd bakgrunnsathugana óháð þörf hverju sinni, enda verði ákvæði um slíkar athuganir í lögreglulögum höfð að fyrirmynd. Í stað þess að tilgreina fíkniefnapróf sérstaklega mætti gefa til kynna í orðalagi ákvæðisins að efni umræddrar reglugerðar geti markast af ákvæðum í sérlögum, s.s. með því að skipta út orðunum „o.fl.“ í niðurlagi þess fyrir orðin „og önnur þau atriði sem lög kunna að tilgreina“. Að því marki sem sem sérlög veittu heimildir þar að lútandi í einstökum tilvikum mætti þá útfæra þær nánar, eða eftir atvikum önnur atriði sem afstaða væri tekin til í sérlögum, í reglugerðinni.

Með vísan til framangreinds leggur Persónuvernd til að umrætt frumvarpsákvæði, þ.e. tillaga að nýjum h-lið í 2. mgr. 5. gr. lögreglulaga, orðist svo:

„að annast framkvæmd bakgrunnsathugana og útgáfu öryggisvottana á grundvelli þeirra í samræmi við ákvæði laga og reglugerða; kveðið skal á um heimild lögreglu til upplýsingaöflunar um einstakling í lögum og skal fengin skrifleg beiðni hans fyrir bakgrunnsathugun; ríkislögreglustjóra er heimilt að fela lögreglustjórum framkvæmd bakgrunnsathugana og útgáfu öryggisvottana auk skráningar þeirra í málaskrá lögreglu; ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd bakgrunnsathugana, svo sem um ábyrgð og eftirlit, efnislega skoðun, mat á öryggishæfi og afbrotaferli, málsmeðferð, tímafresti, útgáfu öryggisvottunar, gildistíma, veitingu aðgangsheimilda, tíðni bakgrunnsathugana, afturköllun öryggisvottunar og önnur þau atriði sem lög kunna að tilgreina.“

3.
Varðandi kynningu frumvarpsins
Fremst í frumvarpsgreinargerð segir að drög að frumvarpinu hafi verið kynnt á heimasíðu innanríkisráðuneytisins. Þetta er áréttað í IV. kafla almennra athugasemda í greinargerðinni þar sem einnig er rakið að umsagnir hafi borist frá ýmsum aðilum. Persónuvernd er ekki þar á meðal, en í því sambandi skal tekið tekið fram að þau ákvæði, sem hér hafa verið til umfjöllunar, voru ekki í þeim frumvarpsdrögum sem kynnt voru (sbr. fréttir á heimasíðu ráðuneytisins hinn 28. janúar og 10. september 2013), eftir því sem eftirgrennslan Persónuverndar hefur leitt í ljós. Gafst því ekki sérstakt tilefni til athugasemda við þessi drög. Að öðru skal tekið fram að í ljósi þess hlutverks Persónuverndar að veita umsagnir við setningu laga og annarra reglna sem þýðingu hafa fyrir persónuvernd,  sbr. 6. tölul. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000, má telja eðlilegt að afstöðu hennar sé óskað með formlegum hætti þegar setning slíkra laga eða reglna er fyrirhuguð fremur en að drög að þeim séu kynnt á heimasíðum ráðuneyta án þess að stofnuninni sé gert kunnugt um það.

4.
Samantekt
Eftir að hafa farið yfir umrætt lagafrumvarp er samantekin niðurstaða Persónuverndar sú:

1.    Að leggjast eindregið gegn því að ákvæði 5. og 11. gr. frumvarpsins um heimildir til öflunar persónuupplýsinga í þágu bakgrunnsathugana lögreglu samkvæmt lögum um siglingavernd og loftferðalögum verði samþykkt óbreytt, sbr. 1. kafla umsagnar þessarar.
2.    Að leggja til breytt orðalag, sem falli að meðalhófssjónarmiðum, á tillögu 16. gr. frumvarpsins að nýjum staflið í 2. mgr. 5. gr. lögreglulaga, þ.e. ákvæði um það hlutverk ríkislögreglustjóra að annast bakgrunnsathuganir og útgáfu öryggisvottorða, sbr. 2. kafla umsagnar þessarar.

Eins og á stendur gerir Persónuvernd ekki frekari athugasemdir við frumvarpið, en tekið skal fram að til þeirra kann að koma síðar.