Umsagnir um breytingar á lögreglulögum og reglugerð um bakgrunnsathuganir

4.12.2012

Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lögreglulögum

Persónuvernd vísar til tölvubréfs allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis frá 15. október 2012 þar sem óskað er umsagnar stofnunarinnar um frumvarp til laga um breytingu á lögreglulögum nr. 90/1996 (þskj. 174, 173. mál á 141. löggjafarþingi). Rætt var um frumvarpið á fundi stjórnar Persónuverndar í dag og ákveðið að gera eftirfarandi athugasemdir:

1.

Í 2. gr. frumvarpsins er m.a. lagt til að við 2. mgr. 5. gr. laganna bætist nýr stafliður þar sem mælt verði fyrir um heimild ríkislögreglustjóra til öflunar upplýsinga úr málaskrá lögreglu við framkvæmd lögboðinna bakgrunnsathugana. Af þessu tilefni vekur Persónuvernd athygli á að upplýsingar í málaskrá lögreglu fela ekki í sér opinbera staðfestingu á því að menn hafi framið tiltekin brot. Þegar unnið er með persónuupplýsingar gildir sú meginregla að þær skuli vera áreiðanlegar, sbr. d-lið 1. mgr. 6. gr. persónuverndartilskipunarinnar nr. 95/46/EB, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þegar litið er til þessa og viðkvæms eðlis upplýsinga í málaskrá lögreglu ber að gjalda varhug við því að þær séu notaðar til annars en hefðbundinna lögreglustarfa. Þegar litið er til grunnreglu 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi einkalífs verður notkun þeirra í tengslum við umræddar bakgrunnsathuganir aðeins talin réttlætanleg þegar mjög ríkar ástæður krefjast slíks.

Með umræddu ákvæði 2. gr. frumvarpsins gæfi löggjafinn sér hins vegar fyrirfram að í hvert sinn sem ástæða væri til setningar ákvæða um bakgrunnsathugun væri jafnframt tilefni til notkunar málaskrárupplýsinga. Persónuvernd telur ekki unnt að taka slíka afstöðu og leggur þess í stað til að metið sé í hvert sinn, sem ákvæði eru sett í lög um bakgrunnsathugun, hvort þörf sé á málaskrárupplýsingum við framkvæmd athugunarinnar. Í samræmi við það leggur Persónuvernd til að orðin „úr skrám lögreglu og“ í tillögu að nýjum staflið í 2. mgr. 5. gr. lögreglulaga falli brott.

2. Í tillögu 7. gr. frumvarpsins að 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga er einnig fjallað um öflun málaskrárupplýsinga, þ.e. vegna ráðningar lögreglumanna og reglubundins mats á því trausti sem bera megi til þeirra. Í ljósi eðlis lögreglustarfsins, þ. á m. ýmissa valdheimilda sem lögreglumenn hafa, telur Persónuvernd öflun umræddra upplýsinga geta komið til álita við framangreindar aðstæður. Hins vegar leggur stofnunin áherslu að gætt sé meðalhófs, m.a. í tengslum við það hvaða upplýsinga sé aflað og hversu langt aftur í tímann, sem og að umsækjendum og starfsmönnum sé greint frá því fyrirfram að þeim verði flett upp. Þá er mikilvægt að mönnum sé veitt færi á skýringum við skráningu færslna í málaskrá. Mæla mætti nánar fyrir um það í reglugerð og leggur því Persónuvernd til að eftirfarandi málslið verði bætt aftast við tillögu 7. gr. frumvarpsins að 4. mgr. 28. gr.: „Um öflun málaskrárupplýsinga, þ. á m. umfang upplýsingaöflunarinnar, fræðslu til umsækjenda og starfsmanna í aðdraganda uppflettingar og andmælarétt þeirra, skal nánar mælt fyrir í reglugerð.“

Einnig er fjallað um öflun málaskrárupplýsinga í tillögu c-liðar 10. gr. frumvarpsins að nýjum málslið sem bætt yrði við 5. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Með hinum nýja málslið yrði veitt heimild til öflunar upplýsinga úr málaskrá um þá sem sækja um skólavist í Lögregluskólanum. Í ljósi þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið varðandi lögreglumenn eru ekki gerðar athugasemdir við það. Hins vegar telur Persónuvernd að gæta þurfi meðalhófs og andmælaréttar þegar umræddir námsumsækjendur eiga í hlut með sama hætti og þegar um ræðir lögreglumenn og umsækjendur um störf þeirra. Persónuvernd leggur því til að við umrædda tillögu að nýjum málslið 5. mgr. 38. gr. sé bætt sömu viðbót og stofnunin leggur til varðandi tillögu að 4. mgr. 28. gr.

3.

Í 8. gr. frumvarpsins er lögð til ný 28. gr. a. Verði það ákvæði lögfest verður heimilt að afla upplýsinga úr málaskrá lögreglu um alla þá sem gegna þar störfum eða sækja um starf. Í þessu sambandi vekur Persónuvernd athygli á því að störf hjá lögreglu geta verið af ýmsum toga og sum þess eðlis að ekki sé þörf á slíkri upplýsingaöflun sem hér um ræðir, s.s. þegar um ræðir störf í mötuneyti, við ræstingar eða ýmsa stoðþjónustu. Ákvæðið tekur hins vegar ekki tillit til þessa og leggur Persónuvernd til að það falli brott eða verði að öðrum kosti breytt verulega þannig að það taki aðeins til þeirra tilteknu starfsmanna sem sérstök þörf verður talin á að upplýsinga sé aflað um úr málaskrá þó svo að þeir fari ekki með lögregluvald. Við brottfall ákvæðisins væri ekki lengur fjallað um öflun upplýsinga úr sakaskrá vegna umræddra starfa, en vakin er athygli á að um slíka upplýsingaöflun giltu þá sömu sjónarmið og alla jafna, þ.e. að vinnuveitandi getur farið fram á það við umsækjanda eða starfsmann að hann leggi fram sakavottorð sitt ef slíkt telst nauðsynlegt á grundvelli almenns hagsmunamats.

4. Gert er ráð fyrir því í 2. gr. frumvarpsins að samkvæmt a-lið 5. gr. lögreglulaga verði í reglugerð mælt fyrir um heimild til að krefjast fíkniefnaprófs. Af því tilefni minnir Persónuvernd á að rétt eins og þegar um ræðir kröfu um upplýsingar í málaskrá lögreglu, sem og aðrar persónuupplýsingar, á að ekki að krefjast fíkniefnaprófs nema það sé nauðsynlegt í ljósi atvika hverju sinni og fyrir því séu sérstakar ástæður. Því leggur Persónuvernd til að fyrir aftan orðið „fíkniefnaprófs“ í umræddu ákvæði verði bætt orðunum „þegar sérstök ástæða er til“.


Að öðru leyti gerir Persónuvernd ekki athugasemdir við einstök ákvæði frumvarpsins. Hins vegar minnir stofunin á mikilvægi þess að stjórnsýsluframkvæmd á grundvelli þess samrýmist meðalhófskröfum.

- - - - - - - - - - -

Umsögn um drög að reglugerð um bakgrunnsathuganir

1. Persónuvernd vísar til erindis innanríkisráðuneytisins frá 31. október 2012 þar sem óskað er umsagnar stofnunarinnar um drög að reglugerð um bakgrunnsathuganir, öryggisvottanir og öryggisviðurkenningar lögreglu. Í reglugerðardrögunum er að finna ákvæði um hvernig staðið skuli að athugun lögreglu á bakgrunni einstaklinga sem fara skal fram á grundvelli laga eða alþjóðlegra samninga sem Ísland hefur fullgilt, sbr. 2. gr. draganna, t.d. þegar um ræðir þá sem hafa með höndum starf sem varðar almannaöryggi.

Af ákvæðum reglugerðardraganna er ljóst að gagnasöfnun um einstaklinga í þágu bakgrunnsathugunar gæti orðið mjög víðtæk og nærgöngul. Má þar til dæmis nefna að samkvæmt d-, e- og g-liðum 10. gr. draganna má lögregla vinna með upplýsingar um misnotkun á áfengi og öðrum vímugjöfum, sem og um lyfjanotkun einstaklinga og um skuldastöðu og vanskil. Þá er í 1. mgr. 8. gr. að finna ákvæði um heimild til notkunar upplýsinga úr fjölda skráa, þ. á m. málaskrá lögreglu. Einnig er þar fjallað um heimild til notkunar upplýsinga úr SIS-upplýsingakerfinu, þ.e. því upplýsingakerfi sem mælt er fyrir um í Schengen-samningnum. Auk þess má nefna að í 13. gr. reglugerðardraganna er mælt fyrir um heimild til að krefjast fíkniefnaprófs að tilteknum skilyrðum fullnægðum.

Samkvæmt 6. gr. á upplýsingasöfnun vegna bakgrunnsathugana að byggjast á skriflegu samþykki viðkomandi einstaklinga. Af f-lið 10. gr. reglugerðardraganna verður ráðið að það geti verið metið einstaklingi í óhag að hann neiti að gefa persónuupplýsingar um sig eða heimili ekki lögreglu að gera þær athuganir sem teljist mikilvægar og nauðsynlegar við bakgrunnsathugun.

Í 36. gr. reglugerðardraganna er vísað til 3. mgr. 5. gr. og 3. mgr. 34. gr., sbr. 40. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, sem lagaheimildar fyrir setningu reglugerðar. Samkvæmt 3. mgr. 34. gr. laganna má ráðherra setja reglugerðarákvæði um gjöld til að standa undir kostnaði við vinnu lögreglu vegna bakgrunnsathugunar á einstaklingi og útgáfu öryggisvottunar. Að öðru leyti er ekki minnst á bakgrunnsathuganir í umræddum ákvæðum, né heldur er önnur ákvæði um slíkar athuganir að finna í lögreglulögum. Þá er ekki í öðrum lögum að finna heimild til setningar reglugerðar um bakgrunnsathuganir almennt heldur aðeins um slíkar athuganir á tilteknum sviðum, sbr. t.d. 70. gr. c og n-lið 1. mgr. 71. gr. d í lögum nr. 60/1998 um loftferðir. Af þeirri ástæðu telur Persónuvernd vafa leika á um lagastoð fyrir þeirri reglugerð sem nú er ráðgert að setja.

2. Persónuvernd barst hinn 15. október 2012 umsagnarbeiðni frá Alþingi um frumvarp til laga um breytingu á lögreglulögum nr. 90/1996 (þskj. 174, 173. mál á 141. löggjafarþingi), en í því frumvarpi er gerð tillaga um að aukið verði við lögin efnislegum ákvæðum um bakgrunnsathuganir sem fram fari samkvæmt öðrum lögum. Ætla má að umrædd reglugerðardrög séu lögð fram í tengslum við þetta frumvarp og að ráðuneytið líti svo á að næg lagastoð verði fyrir reglugerðinni að því gefnu að frumvarpið verði samþykkt.

Hinn 27. nóvember 2012 veitti Persónuvernd Alþingi umsögn um þetta frumvarp þar sem m.a. er gagnrýnd sú ráðagerð að víðtækar heimildir til gagnaöflunar verði látnar gilda um bakgrunnsathuganir almennt óháð aðstæðum hverju sinni, s.s. því starfi sem einstaklingur gegni. Af því leiði að ávallt þegar í lögum sé mælt fyrir um bakgrunnsathuganir lögreglu verði heimilt að skoða upplýsingar úr málaskrá hennar, en upplýsingar, sem þar séu skráðar, feli ekki í sér opinbera staðfestingu á að menn hafi framið tiltekin brot. Nánar segir í umsögn Persónuverndar til Alþingis:

„Með umræddu ákvæði 1. gr. frumvarpsins gæfi löggjafinn sér hins vegar fyrirfram að í hvert sinn sem ástæða væri til setningar ákvæða um bakgrunnsathugun væri jafnframt tilefni til notkunar málaskrárupplýsinga. Persónuvernd telur ekki unnt að taka slíka afstöðu og leggur þess í stað til að metið sé í hvert sinn, sem ákvæði eru sett í lög um bakgrunnsathugun, hvort þörf sé á málaskrárupplýsingum við framkvæmd athugunarinnar.“

Persónuvernd áréttar framangreinda athugasemd í tengslum við umrædd reglugerðardrög, en í þeim er ekki að finna neina greiningu á því hvaða störf megi telja þess eðlis að bakgrunnsathugun kalli t.d. á öflun upplýsinga úr málaskrá lögreglu. Skortur á slíkri sérgreiningu getur orðið til þess að fjölmennar starfsstéttir, t.d. þær sem starfa við samgöngur, þurfi að sæta mjög nærgöngulu eftirliti lögreglu langt umfram það sem almennt hefur verið talið málefnalegt eða samrýmast meðalhófssjónarmiðum. Í því sambandi er minnt á ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Einnig gerir Persónuvernd athugasemd við að rætt sé um samþykki í reglugerðardrögunum. Svo að um sé að ræða samþykki einstaklings þarf hann að hafa gefið yfirlýsingu þar að lútandi af fúsum og frjálsum vilja. Hins vegar er ljóst að neitun um svokallað samþykki samkvæmt umræddum reglugerðardrögum gæti til dæmis haft í för með sér starfsmissi. Það má m.a. sjá af fyrrnefndum ákvæðum um það þegar einstaklingur neitar að gefa upp persónuupplýsingar eða heimila tilteknar athuganir. Því telur Persónuvernd að hér sé ekki um raunverulegt samþykki að ræða.

Hvað varðar öflun upplýsinga úr SIS-upplýsingakerfinu minnir Persónuvernd á að takmarkanir eru við því í hvaða tilgangi nota megi slíkar upplýsingar, sbr. 9. gr. laga nr. 16/2000 um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, sbr. 1.–3. og 5. mgr. 102. gr. Schengen-samningsins. Grunnreglan er sú að aðeins megi nota upplýsingar á þann veg sem samrýmist tilgangi skráningar. Frá því eru örfáar undantekningar og ber að túlka þær þröngt eins og fram kemur í athugasemdum við 9. gr. þess frumvarps sem varð að lögum nr. 16/2000. Persónuvernd telur miklum vafa háð að ákvæði 1. mgr. 8. gr. reglugerðardraganna um heimild til notkunar upplýsinga úr kerfinu samrýmist lögum og þjóðréttarlegum skuldbindingum.

Eins og fyrr greinir er í 2. gr. reglugerðardraganna að finna ákvæði þess efnis að bakgrunnsathuganir geti farið fram á grundvelli lagaheimildar eða alþjóðlegra samninga sem Ísland hefur fullgilt. Af því tilefni minnir Persónuvernd á að alþjóðlegir samningar geta einir og sér ekki talist fela í sér heimild til íhlutunar í réttinn til friðhelgi einkalífs heldur þarf sérstaka lagaheimild til sem brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra, sbr. 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar.

3. Þegar litið er til þeirra athugasemda, sem raktar eru í 2. kafla hér að framan, telur Persónuvernd varhugavert að samþykkja umrædd reglugerðardrög óbreytt. Þá minnir stofnunin á að lagastoð skortir til setningar slíkrar reglugerðar sem hér um ræðir eins og á stendur. Auk þess áréttar stofnunin sérstaklega það sem fyrr greinir um þá fordæmalausu íhlutun í einkalífsrétt manna í stórum starfsstéttum sem samþykkt reglugerðardraganna getur haft í för með sér. Mælist því stofnunin gegn setningu reglugerðar á grundvelli draganna.