Bakgrunnsathuganir lögreglu - mál nr. 2012/969

11.3.2013

Úrskurður

Á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 4. mars 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 2012/969:

I.
Bréfaskipti
1.
Hinn 24. ágúst 2012 barst Persónuvernd kvörtun frá X hdl. f.h. Félags íslenskra atvinnuflugmanna (FÍA) yfir öflun og meðferð persónuupplýsinga í tengslum við bakgrunnsathuganir ríkislögreglustjóra samkvæmt 70. gr. c í lögum nr. 69/1998 um loftferðir, sbr. nánari ákvæði í reglugerð nr. 985/2011 um flugvernd, einkum 27. gr. Þá hefur Persónuvernd borist sameiginleg kvörtun frá Z hrl. f.h. Flugfreyjufélags Íslands (FFÍ) og Flugvirkjafélags Íslands (FVFÍ) um sama efni, dags. 24. september 2012. Ákveðið hefur verið að taka málin til úrlausnar í einu lagi.

Í kvörtun lögmanns FÍA er þess óskað að Persónuvernd taki, með hliðsjón af lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, til umfjöllunar hvort framkvæmd bakgrunnsathugana samrýmist lögum og hvort ákvæði reglugerðar nr. 985/2011 geti talist hafa næga lagastoð. Þá er þess krafist í kvörtun FFÍ og FVFÍ að Persónuvernd taki til skoðunar hvort við umræddar athuganir sé farið að lögum nr. 77/2000, lögum nr. 60/1998 og framangreindri reglugerð. Verði niðurstaðan sú að svo sé ekki er þess krafist að Persónuvernd beiti viðeigandi viðurlagaúrræðum til að koma í veg fyrir að hinum ólögmætu athugunum verði fram haldið.

Vísað er til þess í kvörtun lögmanns FÍA að samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 985/2011 feli bakgrunnsathugun í sér könnun á því hver einstaklingur sé og upplýsingum lögreglu um sakaferil hans, þ.m.t. hvort hann eigi afbrotaferil að baki, sem lið í mati á því hvort óhætt sé að heimila honum aðgang að haftasvæði flugverndar án fylgdar og viðkvæmum trúnaðarupplýsingum um flugvernd. Með vísan til þessa segir í kvörtuninni:

„Lykilatriðið í hugtaksskilgreiningunni virðist samkvæmt reglugerðinni lúta að tvennu, þ.e. annars vegar að staðreyna að viðkomandi einstaklingur sé sá sem hann segist vera og hins vegar könnun á sakaferli viðkomandi með tilliti til þess hvort óhætt sé að veita honum aðgang að haftasvæði flugverndar.

Í stöðluðu umsóknareyðublaði ríkislögreglustjóra um bakgrunnsathugun virðist hins vegar kveða við annan tón að hluta til. Þar er starfsmanni ætlað að veita upplýsingar um einkaréttarleg málefni, svo sem hvort hann sé í einkamáli eða hafi átt í slíku máli. Starfsmanni er ennfremur gert að samþykkja leit í „opinberum skrám, s.s. Lánstraust“ eins og það er orðað, en sú skrá hefur einungis að geyma upplýsingar er varða fjárhagsleg málefni viðkomandi aðila. Þetta samrýmist engan veginn skilgreiningunni á hugtakinu bakgrunnsathugun að mati FÍA. Verður hvorki séð að heimild standi til öflunar slíkra upplýsinga, né að málefnaleg rök standi að baki öflun slíkra upplýsinga.“

Í kvörtun lögmanns FFÍ og FVFÍ segir að upplýsingaöflun ríkislögreglustjóra gangi freklega inn á þá persónuvernd sem einstaklingar njóta lögum samkvæmt og stjórnarskrárvarða vernd á friðhelgi einkalífs. Farið sé langt fram úr því sem lög nr. 60/1998 og reglugerð nr. 985/2011 heimila og ríkislögreglustjóri útvíkki upp á sitt einsdæmi þann ramma sem honum er veittur til upplýsingaöflunar. Þetta eigi við um öflun upplýsinga úr opinberum skrám, þ. á m. úr skrá um fjárhagsmálefni og lánstraust einstaklinga hjá Creditinfo Lánstrausti hf.; upplýsinga um hjúskaparstöðu og um maka eða sambýling; upplýsinga um hvort viðkomandi hafi verið stefnt eða hann bíði málsmeðferðar í einkamáli eða erlendis; og upplýsinga um hver séu fyrri störf viðkomandi undanfarin fimm ár og um námsferil. Með vísan til þessa segir:

„Af hálfu kvartanda er á það bent að umrædd upplýsingaleit sé í verulegu ósamræmi við tilgang bakgrunnsathugana, svo sem honum er lýst í skilgreiningu á bakgrunnsathugun (e. Backround Check) í 3. gr. reglugerðar nr. 985/2011. Ljóst má vera að markmiðið er einkum að kanna hvort til staðar sé sakaferill eða afbrotaferill hjá umsækjanda, en í engu er vikið að því að veita beri upplýsingar um einkamálefni eða fjárhagsstöðu viðkomandi. Ekki verður séð í hvaða réttmæta tilgangi á að skylda einstakling til þess að samþykkja að leitað verði upplýsinga um hvort að hann sé með einhverjum hætti skráður í Lánstraust (Creditinfo). Algjörlega er á huldu hvernig embætti Ríkislögreglustjóra færi með skráningu um að einstaklingur væri sem dæmi vegna peningaskuldar skráður þannig í kerfi Lánstrausts að honum hafi verið send greiðsluáskorun frá innheimtufyrirtæki eða þá að árangurslaust fjárnám hafi verið gert hjá honum. Með engu móti verður séð hvernig að slíkar upplýsingar eiga að hafa áhrif á aðgangsheimild viðkomandi á flugverndarsvæði.

Þá er einstaklingi gert að upplýsa hvort honum hafi verið stefnt í einkamáli fyrir dómstólum eða hvort hann bíði málsmeðferðar í einkamáli. Kvartendur telja sömuleiðis illskiljanlegt í hvaða tilgangi afla þurfi þessara einkaréttarlegu upplýsinga frá umsækjendum. Sem dæmi getur einstaklingur staðið í deilum um fjárskuldbindingu og ákveðið að láta á þann rétt sinn reyna fyrir dómstóli. Fráleitt er að Ríkislögreglustjórinn geti krafið einstakling upplýsinga um hvort að hann hafi nýtt slíkt réttarúrræði og látið mat á aðgangsheimild að flugverndarsvæði ráðast á þeim upplýsingum.

Af hálfu kvartenda er athygli vakin á því að ekkert kemur fram um hvers konar upplýsingar eiga að leiða til takmörkunar á aðgangsheimild, svo sem eðlilegt er að liggi ljóst fyrir um. Að teknu tilliti til umsóknareyðuformsins virðist sem að Ríkislögreglustjórinn sé að taka sér vald til þess að hafna því að samþykkja einstakling eftir bakgrunnsathugun sem að leiðir í ljós t.d. það eitt að viðkomandi er skráður með einhverjum hætti inn á vef Lánstrausts. Sömuleiðis er vakin athygli á því að skoðun embættis Ríkislögreglustjórans á einstaklingi er ætlað að vera viðvarandi. Samkvæmt síðustu síðu umsóknarskjals, þ.e. síðustu síðu leiðbeininga með umsókn, kemur fram undir lið 9, að starfsmaður er að samþykkja „vöktun á skráningum honum tengdum í lögreglukerfinu“. Lýsing á viðvarandi skoðun gengur mun lengra en heimild þar að lútandi í lögum og reglugerð nr. 985/2011. Engin sérstök viðmið eru þannig sett fram um það hvaða upplýsinga eigi að afla og safna saman um einstakling í framtíð.“

Í báðum kvörtunum er vikið að því að umrædd vinnsla persónuupplýsinga geti skert atvinnufrelsi skráðra einstaklinga. Um það segir í kvörtun lögmanns FÍA að með því að neita að heimila öflun upplýsinganna setji hann aflahæfi sitt í uppnám þar sem athugunin sé forsenda þess að hann fái aðgangskort inn á haftasvæði flugverndar. Með sama hætti leiði neikvæð umsögn ríkislögreglustjóra til þess að hann fái ekki slíkt aðgangskort. Slíkt feli í sér að viðkomandi verði hugsanlega gert ómögulegt að sinna starfi sínu og séu því verulegir hagsmunir í húfi sem njóti verndar 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í kvörtun lögmanns FFÍ og FVFÍ segir að neitun á grundvelli bakgrunnsathugunar um aðgang að flugverndarsvæði geri viðkomandi ókleift að rækja starfa sinn. Í mörum tilfellum hafi viðkomandi áralanga og kostnaðarsama menntun að baki við að afla starfsréttinda og geti því beiting ríkislögreglustjóra á reglum um bakgrunnsathugun haft í för með sér stórfellt inngrip í stjórnarskrárvarinn atvinnurétt manna.

Að auki segir í kvörtun lögmanns FFÍ og FVFÍ að um sé að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, og beri því að gera ríkari kröfur en ella til þess hvernig unnið sé með þær. Þá segir að engar reglur virðist liggja fyrir um það með hvaða hætti upplýsingar um einstaklinga verði varðveittar eða hvort eða hvenær þeim verði eytt eftir starfslok.

Eins og fyrr greinir óskar lögmaður FÍA þess að Persónuvernd fjalli um það hvort ákvæði reglugerðar nr. 985/2011 geti talist hafa næga lagastoð. Um þetta segir í kvörtun lögmannsins:

„Ákvæði reglugerðar nr. 985/2011, um flugvernd, orka ennfremur tvímælis, t.a.m. ákvæði 28. gr. sem fjallar samkvæmt yfirskrift sinni um mat á afbrotaferli. Í ákvæðinu gefur m.a. að líta upptalningu á tilteknum brotum sem mælt er fyrir um að eigi að valda því að einstaklingi sé synjað um aðgang að haftasvæði flugverndar. Ekki verður á móti því mælt að flest ef ekki öll þessara brota eru ámælisverð. Hvort þau verði hins vegar sjálfkrafa talin vera þess eðlis að ekki sé óhætt að veita viðkomandi einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar í skilningi loftferðalaga, er hins vegar annað mál. Í lokamálsgrein 28. gr. reglugerðarinnar er síðan mælt fyrir um að við ákvörðun á því hvort veita beri aðgangsheimild að haftasvæði flugverndar skuli m.a. fylgt þeim viðmiðum sem sett eru fram í leiðbeiningargögnum Evrópusambands flugmálastjórna (ECAC), nema strangari kröfur séu gerðar samkvæmt reglugerðinni eða loftferðalögunum. Þessi viðmið er hvergi að finna í reglugerðinni svo séð verði.“

2.
Með bréfi, dags. 28. september 2012, veitti Persónuvernd ríkislögreglustjóra færi á að tjá sig um framangreindar kvartanir. Svarað var með bréfi, dags. 15. október s.á. Þar segir m.a.:

„Ríkislögreglustjóri áréttar afstöðu sína varðandi bakgrunnsathuganir að skýrt sé í lögum og reglugerðum til hvers löggjafinn ætlast af lögreglu. Í því samhengi skal þess m.a. gætt að upplýst samþykki viðkomandi liggi fyrir og beiðanda bakgrunnsathugunar sé það ljóst hvað felist í slíku samþykki. Í ljósi þessa hefur ríkislögreglustjóri tilgreint ítarlega á umsóknareyðublöðum hvaða upplýsinga er aflað við framkvæmd bakgrunnsathugana.“

Varðandi öflun upplýsinga um einkamál fyrir dómstólum segir með vísan til framangreinds:

„Í lið 5.2 umsóknar um bakgrunnsathugun er þess óskað að umsækjandi tilgreini, já eða nei, hvort honum hafi verið stefnt eða bíði málsmeðferðar í einkamáli (hér á landi eða erlendis). Í lið 5.4 í umsókn um bakgrunnsathugun er þess jafnframt óskað, ef merkt hefur verið við já í reit 5.2 að þá skuli gefa nánari upplýsingar.

Í 27. gr. reglugerðar um flugvernd segir að bakgrunnsathugun skuli „m.a. felast í skoðun á viðkomandi í skrám lögreglu, þ.m.t. málaskrá lögreglu; skoðun á sakavottorði; upplýsingakerfi Interpol; SIS-upplýsingakerfinu; upplýsingum úr þjóðskrá; eftir atvikum fyrirspurnum til erlendra yfirvalda; skoðun hjá tollyfirvöldum; héraðsdómi og í öðrum opinberum skrám.“ Upplýsingar um héraðsdóma, í einkamálum og/eða sakamálum, eru því að mati ríkislögreglustjóra meðal þeirra upplýsinga sem embættinu er ætlað að taka afstöðu til.

Þess má einnig geta að í umsóknargögnum hjá EUROCONTROL, European Organisation for Safety of Air Navigation, þ.e. EATMP leiðbeiningum er kveðið á um „security statement – civil and/or criminal proceedings“ […] og er því ekki um að ræða einsdæmi um öflun einkaréttarlegra upplýsinga vegna flugverndar hér á landi.“

Með vísan til framangreinds segir að það sé því mat ríkislögreglustjóra að ósk um að upplýst sé um refsiverða háttsemi, opinbers eða einkaréttarlegs eðlis, ellegar dóma í einkamálum, sem haft geta þýðingu vegna öryggisvottunar lögreglu, eigi sér beina heimild.

Einnig segir að skrá Creditinfo Lánstrausts hf. um fjárhagsmálefni og lánstraust einstaklinga teljist vera opinber skrá sem falli undir framangreint ákvæði 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011 um flugvernd. Að auki séu opinberar skrár tilgreindar á eyðublaði fyrir umsókn um bakgrunnsathugun. Því sé öflun upplýsinga úr umræddri skrá heimil. Um það segir nánar:

„Af hálfu ríkislögreglustjóra er því mótmælt að öflun persónuupplýsinga í því formi sem hún er samkvæmt umsóknareyðublaði embættisins sé „bæði yfirgripsmeiri og gangi lengra en heimilt sé samkvæmt ákvæðum loftferðalaga og reglugerðar um flugvernd, sbr. einnig ákvæði laga um Persónuvernd“ enda ljóst að upplýsingar þær sem koma fram í vanskilaskrá Lánstrausts má einnig fá úr skrám hjá sýslumönnum og öðrum opinberum auglýsingum og upplýsingar um búforræði, héraðsdóma einkaréttarlegs eðlis sem og vegna sakamála, hjá héraðsdómstólum.“

Varðandi það að aflað sé upplýsinga hjúskaparstöðu og maka eða sambýling einstaklings, sem og námsferil, er vísað til þess samkvæmt 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011 skuli við bakgrunnsathugun notast við upplýsingar úr þjóðskrá. Nánar segir:

„Í Þjóðskrá er að finna opinberar upplýsingar um hjúskaparstöðu og eftir atvikum sambýlinga. Í leiðbeiningargögnum Evrópusambands flugmálastjórna (ECAC) í lið 11.1.3 er vikið að lágmarkskröfum vegna framkvæmdar bakgrunnsathugana, en þar kemur fram að athugunin skuli m.a. „cover employment, education and any gaps during at least preceeding 5 years“ en þar er einnig krafist upplýsinga er lúta að s.k. frummati, s.s. hjúskaparstöðu.“

Vegna þeirrar athugasemdar lögmanns FFÍ og FVFÍ að fram fari óheimil vöktun með skráningum hjá lögreglu vísar ríkislögreglustjóri til 1. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011 þar sem segir m.a. að bakgrunnsathugun skuli endurtekin með reglulegu millibili og eigi sjaldnar en á fimm ára fresti, sem og að ríkislögreglustjóra sé heimilt, að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni rekstraraðila flugvallar eða flugrekanda, að gera úrtaksathugun á þeim aðilum sem staðist hafa bakgrunnsathugun eins lengi og heimild þeirra er í gildi. Hinu sama gegni um eftirlit með skráningum bakgrunnsathugaðra einstaklinga í málaskrá lögreglu. Fyrir eftirliti ríkislögreglustjóra séu því skýrar heimildir.

Eins og komið hefur fram telja kvartendur umrædda vinnslu persónuupplýsinga geta vegið að atvinnufrelsi. Í því sambandi vísar ríkislögreglustjóri til 70. gr. c í lögum nr. 60/1998 og 27. og 28. gr. reglugerðar nr. 985/2011. Segir í bréfi ríkislögreglustjóra að þau ákvæði veiti skýra heimild til umræddrar vinnslu. Löggjafinn hafi með ótvíræðum hætti falið ríkislögreglustjóra vald á umræddu sviði og sé ljóst að hann hafi tekið afstöðu til inntaks og umfangs heimilda til bakgrunnsathugunar og öryggisvottunar í meginþáttum. Sjónarmiðum um skort á lagastoð sé því hafnað og þá um leið tilvísun varðandi atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar, en annars sé það ekki á valdi ríkislögreglustjóra að skera úr um hvort stjórnskipulega sett lög frá Alþingi standist stjórnarskrá.

Samkvæmt kvörtun lögmanns FÍA tilgreinir reglugerð nr. 985/2011 ekki þau viðmið Evrópusambands flugmálastjórna sem fylgja skuli við ákvörðun um aðgangsheimild og vísað er til í 7. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar. Af þessu tilefni er í bréfi ríkislögreglustjóra tekið fram að setning reglugerðarinnar sé á forræði innanríkisráðherra og vísist til hans um þetta efni.

3.
Með bréfum, dags. 25. október 2012, var lögmönnum annars vegar FÍA og hins vegar FFÍ og FVFÍ veitt færi á að tjá sig um framangreind svör ríkislögreglustjóra. Lögmaður FFÍ og FFVÍ svaraði með bréfi, dags. 14. nóvember s.á., og lögmaður FÍA með bréfi, dags. 15. s.m. Í báðum bréfunum er því mótmælt að skrá Creditinfo Lánstrausts hf. um fjárhagsmálefni og lánstraust einstaklinga teljist opinber skrá í skilningi 1. mgr. 70. gr. c í lögum nr. 60/1998.

Nánar segir í bréfi lögmanns FFÍ og FFVÍ að ekki sé rökstutt með neinum hætti hvaða þýðingu einkaréttarlegar upplýsingar í umræddri skrá hafi í bakgrunnsathugun. Þá segir:

„Stangast þessi tiltekni þáttur í upplýsingaöfluninni beinlínis á við markmið og tilgang bakgrunnsathugana, hvort tveggja eins og honum er lýst í íslensku reglugerðinni, nr. 985/2011, sem og í þeim evrópsku reglugerðum sem að íslensku reglurnar byggja á. Markmiðið með bakgrunnsathugun er einkum að kanna hvort til staðar sé sakaferill eða afbrotaferill hjá umsækjanda, en í engu vikið að því að veita beri upplýsingar um einkamálefni eða fjárhagsstöðu viðkomandi. Ekki verður heldur séð í hvaða réttmæta tilgangi á að skylda einstakling til þess að samþykkja að leitað verði upplýsinga um hvort að hann sé með einhverjum hætti skráður í Lánstraust (Creditinfo). Upplýsingaöflun þessi gengur þannig mun lengra en skyldubundin upplýsingaöflun samkvæmt reglugerðum ESB um þetta efni. Má þannig ljóst vera að lagaheimild er ekki til staðar fyrir upplýsingaöflun af þessum toga.“

Einnig segir að hugtakið „opinber skrá“ í framangreindu ákvæði laga nr. 60/1998 eigi, þegar litið sé til orðalags þess, augljóslega við skrár sem kunni að innihalda upplýsingar um sakaferil, lögreglumál eða aðrar skrár sem kunni að sýna fram á annað af þeim toga. Athugasemdir við ákvæðið í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 50/2012 um breytingu á lögum nr. 60/1998, staðfesti þetta enn frekar, en þar séu einungis talin upp upplýsingakerfi sem lúta að lögreglumálum og öðru slíku eða sem staðfesta hver viðkomandi einstaklingur er. Því fari fjarri að löggjafinn hafi ætlað að rýmka heimdir til öflunar upplýsinga einkaréttarlegs eðlis eða um fjárhag og sé allsendis óútskýrt af háfu ríkislögreglustjóra í hvaða tilgangi lögregla ætti að afla þeirra. Varðandi það sem fram kemur af hálfu ríkislögreglustjóra um að umrædd skrá Creditinfo Lánstrausts hf. hafi að geyma upplýsingar úr opinberum auglýsingum er bent á að einnig eru þar skráðar upplýsingar um greiðsluáskoranir innheimtufyrirtækja og áritaðar stefnur í einkamálum.

Í bréfi lögmanns FÍA segir að hvorki í lögum nr. 60/1998 né í lögskýringargögnum sé að finna skilgreiningu á hugtakinu „opinber skrá“. Þá sé þar hvergi að finna tilvísun til þess berum orðum að heimild til upplýsingaöflunar nái til fjárhags- eða vanskilaupplýsinga. Þá segir:

„FÍA mótmælir því áliti ríkislögreglustjóra að vanskilaskráning Lánstrausts/Creditinfo teljist opinber skrá í þessum skilningi. Hafi tilgangur og vilji löggjafans staðið til þess að slíkra upplýsinga mætti afla um fjárhagsmálefni einstaklinga í tengslum við bakgrunnsathugun hefði borið að taka það sérstaklega fram í lögum eða lögskýringargögnum. Sú afstaða verður enn augljósari þegar til þess er litið að upplýsingar í vanskilaskrá geta í raun aldrei haft þýðingu við mat á því hvort óhætt sé að veita viðkomandi einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar. Skuldastaða einstaklings samkvæmt vanskilaskrá segir þannig ekkert um til um heiðarleika eða óheiðarleika viðkomandi.“

Með sömu rökum og að framan greinir hafnar lögmaður FÍA því að lagastoð sé fyrir öflun upplýsinga um einkamál fyrir dómi og að sú upplýsingaöflun sé málefnaleg. Lögmaður FFÍ og FFVÍ vísar til þess að ríkislögreglustjóri telji öflun þessara upplýsinga eiga stoð í 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011. Því mótmælir lögmaðurinn og telur hann augljóst að upplýsingar um einkamál hjá dómstólum falli ekki þar undir, enda taki ákvæðið aðeins til upplýsinga um refsivert athæfi, sakaferil eða annað sem máli kunni að skipta við mat á því hvort veita eigi aðgang að flugsvæði. Öflun upplýsinga um einkamál stangist því á við íslensk lög en einnig Evrópulöggjöf, en ekkert komi fram í skýringum ríkislögreglustjóra sem styðji að dómar í einkamálum geti veitt upplýsingar um refsiverða háttsemi eða haft þýðingu vegna öryggisvottunar lögreglu.

Einnig segir í bréfi lögmanns FFÍ og FFVÍ að í framangreindu ákvæði reglugerðar nr. 985/2011 sé ekki að finna heimild til öflunar upplýsinga um hjúskaparstöðu og námsferil. Þá segir:

„Af hálfu umbj. minna er vakin sérstök athygli á því sem fram kemur á bls. 3 í bréfi ríkislögreglustjóra, þar sem vikið er að upplýsingum um „búforræði“ eins og það er orðað í bréfinu. Þar er augljóslega vísað til upplýsinga um hvort að bú einstaklings hafi verið tekið til gjaldþrotaskipta eða ekki. Í engu er þó rakið hvaða tengingu slíkar upplýsingar eiga að hafa við ákvörðun um veitingu heimildar til viðkomandi til þess að fara atvinnu sinnar vegna um flugsvæði.“

Að auki segir í bréfi lögmanns FFÍ og FFVÍ að tilvísanir ríkislögreglustjóra til upplýsingaöflunar erlendis bæti ekki úr skorti á lagastoð. Einnig er vikið að þessum tilvísunum í bréfi lögmanns FÍA. Segir að hann telji ekki skipta máli þótt aðrir utan Íslands afli upplýsinga eins og hér um ræðir eða unnt sé að afla þeirra eftir öðrum leiðum en með uppflettingu í umræddri skrá Credininfo Lánstrausts hf. Óumdeilt sé að bakgrunnsathuganir feli í sér vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga og hafi Persónuvernd, þ.e. í áliti sínu, dags. 10. maí 2011 (mál nr. 2010/1051), kveðið á um að við framkvæmd slíkra athugana beri að fara að öllum grunnkröfum 7. gr. laga nr. 77/2000, m.a. um sanngirni, meðalhóf og áreiðanleika. FÍA taki heilshugar undir það og sé það mat félagsins að upplýsingaöflun ríkislögreglustjóra fari fram úr þeim kröfum. Í niðurlagi bréfs lögmanns FÍA segir:

„Það skal að lokum áréttað að félagsmenn FÍA gera sér fyllilega grein fyrir þeim skuldbindingum sem hvíla á flugmálayfirvöldum og að nauðsynlegt sé m.a. með vísan til alþjóðaskuldbindinga að fram fari mat á því hvort óhætt sé að veita einstaklingum aðgang að haftasvæði flugverndar. Við þetta mat vegast framangreind sjónarmið á við stjórnarskrárvarinn rétt einstaklinga til friðhelgi einkalífs og atvinnufrelsis. Þessi stjórnarskrárvörðu réttindi verður að virða og setja í forgrunn.“

Hinn 3. desember 2012 barst Persónuvernd tölvubréf frá lögmanni FÍA þar sem hann bendir á umfjöllun á heimasíðu norsku flugeftirlitsstofnunarinnar (n. Luftfartstilsynet) um hvernig staðið er að upplýsingaöflun vegna bakgrunnsathugana í Noregi. Hann vekur sérstaka athygli á þeim þremur þáttum sem bakgrunnsathugun er þar sögð lúta að, þ.e. því hver viðkomandi einstaklingur sé, hvar hann hafi verið nám og störf og hvort hann hafi sakaferil. Nánar tiltekið segir í umræddri umfjöllun að farið sé fram á afrit af vegabréfi, ökuskírteini eða öðrum, fullnægjandi persónuskilríkjum; tilgreiningu á námi, störfum og hléum, sem þar hafa orðið á, undanfarin fimm ár; og fullt sakavottorð.

II.
Forsendur og niðurstaða
1.
Gildissvið
Gildissvið laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, og þar með valdsvið Persónuverndar, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laganna, nær til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga, sem og handvirkrar vinnslu slíkra upplýsinga sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Persónuupplýsingar eru sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna; og vinnsla er sérhver aðgerð eða röð aðgerða þar sem unnið er með persónuupplýsingar, hvort heldur sem vinnslan er handvirk eða rafræn, sbr. 2. tölul. 2. gr. Í athugasemdum við 2. tölul. 2. gr. í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 77/2000, kemur fram að hver sú aðferð, sem nota má til að gera upplýsingar tiltækar, telst til vinnslu. Af þessu öllu er ljóst að mál þetta lýtur að vinnslu persónuupplýsinga sem fellur undir valdsvið Persónuverndar.

2.
Helstu ákvæði
Upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður um refsiverðan verknað eru viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. c-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Svo að vinna megi með slíkar upplýsingar verður að vera fullnægt einhverju skilyrðanna fyrir vinnslu slíkra upplýsinga í 9. gr. sömu laga. Þá verður, eins og endranær við vinnslu persónuupplýsinga, að vera fullnægt einhverju skilyrðanna í 8. gr. laganna.

Hér koma helst til álita 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. Samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga heimil ef til hennar stendur sérstök lagaheimild. Þá segir í síðarnefnda ákvæðinu að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg við beitingu opinbers valds sem sá sem vinnur með upplýsingarnar fer með.

Með lögum nr. 15/2009 var við lög nr. 60/1998 um loftferðir aukið ákvæðum um bakgrunnsathuganir. Á lögunum voru gerðar frekari breytingar í tengslum við bakgrunnsathuganir með lögum nr. 50/2012, en þeim var ætlað að innleiða ákvæði þar að lútandi úr Evrópulöggjöf í íslenskan rétt. Nánar tiltekið er þar um að ræða reglugerð 2010/185/ESB um ítarlegar ráðstafanir til að framfylgja sameiginlegum grunnkröfum um flugvernd. Meðal þess sem þar kemur er að bakgrunnsathugunum er ætlað að staðfesta hver viðkomandi sé á grundvelli skjalfestra heimilda, kanna sakaferil viðkomandi á öllum búsetustöðum síðastliðin fimm ár og kanna vinnu- og námsferil viðkomandi, auk hléa sem á ferlinum hafa orðið, á sama tímabili, sbr. greinar 11.1.3 og 11.1.4.

Í 1. mgr. 70. gr. c í lögum nr. 60/1998 segir nú að áður en heimilt sé að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd skuli Flugmálastjórn Íslands, rekstraraðili flugvallar, rekstraraðili flugsöguleiðsöguþjónustu eða flugrekandi óska eftir bakgrunnsathugun og öryggisvottun lögreglu sem afli upplýsinga um viðkomandi, s.s. úr skrám lögreglu, sakaskrá eða öðrum opinberum skrám, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings. Skuli slík athugun fara fram með reglulegu millibili og eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Bakgrunnsathugun lögreglu sé liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgangsheimild eða hvort honum skuli synjað um hana. Sá sem óski eftir bakgrunnsathugun taki endanlega ákvörðun um aðgang, sbr. þó 4. mgr., en þar segir að óheimilt sé að veita einstaklingi heimild til aðgangs að haftasvæði flugverndar, aðgang að upplýsingum um flugvernd eða heimild til að sækja námskeið í flugverndarþjálfun hafi lögregla synjað viðkomandi um öryggisvottun.

Í 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011 um flugvernd er nánar mælt fyrir um bakgrunnsathuganir, sbr. heimild til setningar slíkra reglugerðarákvæða í n-lið 1. mgr. 70. gr. d í lögum nr. 60/1998. Samkvæmt 3. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar skal með bakgrunnsathugun m.a. kanna og staðfesta deili á viðkomandi, heimili eða dvalarstað a.m.k. fimm ár aftur í tímann, feril viðkomandi á sama tímabili og þá hættu sem kann að stafa af viðkomandi innan haftasvæðis flugverndar í ljósi afbrotaferils. Í 1. mgr. kemur fram að við slíka athugun skuli m.a. skoða upplýsingar um viðkomandi í málaskrá og öðrum skrám lögreglu, á sakavottorði, í upplýsingakerfi Interpol, SIS-upplýsingakerfinu, þjóðskrá, fyrirspurnum til erlendra yfirvalda, hjá tollyfirvöldum, héraðsdómi og í öðrum opinberum skrám. Að auki kemur m.a. fram að bakgrunnsathugun skal endurtekin reglulega og eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Þá segir að ríkislögreglustjóra sé heimilt að gera úrtaksathugun á þeim aðilum sem staðist hafa bakgrunnsathugun, sem og að hafa eftirlit með skráningum um þá í málaskrá lögreglu, eins lengi og aðgangsheimildir þeirra eru í gildi.

Ákvæði um mat á brotaferli er að finna í 28. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar skal leitast við að afla einungis upplýsinga úr skrám lögreglu sem haft geta vægi við mat á hæfi viðkomandi einstaklings til að njóta aðgangs að haftasvæði flugverndar og fá aðgang að flugverndarupplýsingum. Í 2. mgr. eru talin upp ýmis brot sem eiga að leiða til þess að viðkomandi sé synjað um aðgang að haftasvæði flugverndar, flugverndarupplýsingum og að sækja námskeið í flugverndarþjálfun, en auk þess kemur m.a. fram að eigi einstaklingur ólokið máli í refsivörslukerfinu geti komið til slíkrar synjunar. Einnig kemur fram að önnur brot en þau sem sérstaklega eru talin upp geta leitt til synjunar samkvæmt ákvörðun ríkislögreglustjóra. Hins vegar er þá ávallt gerð krafa um að brot séu stórfelld eða séu til marks um hættu gegn öryggi ríkisins, flugstarfsemi og almannahagsmunum.

Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. skal við mat á brotaferli einstaklings leggja til grundvallar hvort öryggi flugsamgangna geti stafað hætta af einstaklingi. Sérstaklega skal meta hugsanlega hættu sem af viðkomandi kann að stafa gagnvart íslenska ríkinu og erlendum ríkjum, öryggi þeirra, flugstarfsemi og öðrum almannahagsmunum. Í 5. mgr. segir að hafi lögregla þurft að hafa endurtekin afskipti af einstaklingi vegna brota af hans hálfu geti ríkislögreglustjóri ákveðið að veita honum neikvæða umsögn vegna bakgrunnsathugunar ef telja megi að öryggi flugsamgangna geti stafað hætta af honum.

Við vinnslu persónuupplýsinga, sem fram fer á grundvelli framangreindra ákvæða, verður sem endranær að fara að öllum grunnkröfum 7. gr. laga nr. 77/2000, þ. á m. þeim að þær séu unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra sé í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga (1. tölul); að þær séu fengnar í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi (2. tölul.); og að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar (3. tölul.).

3.
Niðurstaða
Í máli þessu er uppi ágreiningur um hvort við framkvæmd bakgrunnsathugunar samkvæmt lögum nr. 60/1998 um loftferðir megi afla upplýsinga um hvort viðkomandi einstaklingi hafi verið stefnt eða bíði málsmeðferðar í einkamáli og sé á skrá Creditinfo Lánstrausts hf. yfir fjárhagsmálefni og lánstraust einstaklinga. Þá er einnig uppi ágreiningur um lögmæti öflunar upplýsinga um hjúskaparstöðu viðkomandi og um maka eða eða sambýling, auk upplýsinga um fyrri störf og námsferil undanfarin fimm ár.

Eins og fyrr er rakið hafa 1. mgr. 70. gr. c í lögum nr. 60/1998, sem og 1. og 3. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011, að geyma upptalningu á því hvaða upplýsinga skuli aflað við bakgrunnsathugun. Þær upplýsingar, sem að framan greinir og sem ágreiningur stendur um að megi afla, eru ekki sérstaklega nefndar í upptalningum ákvæðanna. Orðalag þeirra ber það hins vegar með sér að það sé ekki tæmandi. Líta verður svo á að ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. og 6. tölul. 1. mgr. 8. gr., sem rakin eru framarlega í 2. kafla hér að framan, geti rennt stoðum undir vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við bakgrunnsathugun. Hins vegar verður sú vinnsla að samrýmast fyrrnefndum kröfum 7. gr. laga nr. 77/2000 um sanngirni, málefnalegan tilgang og meðalhóf við vinnslu persónuupplýsinga.

Við mat á því hvort þessum kröfum sé fullnægt ber að líta til þess að almennt skal skýra þröngri skýringu þau ákvæði sem takmarka mannréttindi – í þessu tilviki réttinn til friðhelgi einkalífs og um leið réttinn til atvinnufrelsis, sbr. 71. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verður að túlka framangreind ákvæði laga nr. 60/1998 í ljósi reglugerðar 185/2010/ESB, nánar tiltekið greina 11.1.3 og 11.1.4 sem fyrr eru raktar, en þar er mælt fyrir um það markmið bakgrunnsathugana að fá staðfest hver viðkomandi sé, kanna sakaferil undanfarin fimm ár, sem og að kanna vinnu- og námsferil á sama tímabili. Af orðalagi verður ráðið að um lágmarkskröfur til bakgrunnsathugana sé að ræða, en ákvæðin verður engu að síður að skýra þröngt með sama hætti og umrædd ákvæði í íslenskri löggjöf. Í því sambandi skal þess getið að þau ákvæði, sem sett hafa verið um bakgrunnsathuganir, lúta fyrst og fremst að öflun upplýsinga um sakaferil fremur en einkaréttarleg atriði.

Í ljósi framangreinds telur Persónuvernd öflun upplýsinga um aðild að einkamáli fyrir dómstólum, færslur á fyrrnefndri skrá Creditinfo-Lánstrausts hf., hjúskaparstöðu og maka eða sambýling fara fram úr því sem heimilt getur talist samkvæmt umræddum ákvæðum laga nr. 60/1998 og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 985/2011, sbr. og áðurnefndar kröfur 7. gr. laga nr. 77/2000. Þegar litið er til fyrrgreindra ákvæða reglugerðar 185/2010/ESB eru hins vegar ekki gerðar athugasemdir við að ríkislögreglustjóri fari fram á upplýsingar um náms- og starfsferil einstaklings á síðustu fimm árum. Þá eru ekki gerðar athugasemdir við að ríkislögreglustjóri hafi eftirlit með skráningum einstaklinga í málaskrá lögreglu, enda hefur hann heimild til þess samkvæmt 1. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011, en lögð er áhersla á að við slíkt eftirlit sé gætt meðalhófs.

Að lokum skal tekið fram að þar sem þær upplýsingar, sem ágreiningur í máli þessu varðar, eru ekki tilgreindar sérstaklega í reglugerð nr. 985/2011 reynir hér ekki á lagastoð ákvæða í þeirri reglugerð. Þegar af þeirri ástæðu þarf ekki, við úrlausn máls þessa, að fjalla um það atriði, sbr. ósk lögmanns FÍA þar að lútandi.


Ú r s k u r ð a r o r ð:

Við framkvæmd bakgrunnsathugunar á grundvelli laga nr. 60/1998 um loftferðir er ríkislögreglustjóra óheimil öflun upplýsinga um hvort einstaklingi, sem sætir athugun, hafi verið stefnt eða bíði málsmeðferðar í einkamáli; hvort viðkomandi sé á skrá Creditinfo Lánstrausts hf. yfir fjárhagsmálefni og lánstraust einstaklinga; og um hjúskaparstöðu viðkomandi og maka eða sambýling.